В статье сравниваются правовые нормы Закона о статусе депутата, Закона о Национальном собрании и Закона о медиации, а также других актов законодательства в отношении возможности использования медиативных технологий в парламентской деятельности депутатов и иных лиц. Цель – возможные вариации их сочетания с учетом реалий жизни, статистики, актуальных научных исследований и иных материалов.

В материале, в частности, подчеркивается наличие поводов и оснований для различного рода конфликтов, разногласий, разночтений в деятельности депутатов, Парламента как коллегиального органа. Рассматриваются различные варианты использования медиативных навыков и умений для преодоления кризисных ситуаций, нахождения консенсуса и иных форм согласия. Вносятся некоторые предложения и иные новеллы.

Чтобы реально представить актуальность рассматриваемых в статье вопросов, необходимо вспомнить, что в ст. 90 Конституции и в ст. 1 Закона о Национальном собрании установлено: Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь является представительным и законодательным органом Республики Беларусь и состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики.

И речь пойдет в первую очередь о возможности использования медиативных навыков и технологий депутатами Палаты представителей и членами Совета Республики в их парламентской деятельности.

Медиация – это переговоры сторон с участием медиатора в целях урегулирования спора (споров) сторон путем выработки ими взаимоприемлемого соглашения <*>.

В соответствии с Законом о Национальном собрании к компетенции Парламента разрешение и урегулирование споров, конфликтов не относится. Но это не означает, что конфликтов и споров в Парламенте, а также с участием депутатов или членов Совета Республики в иных случаях нет и быть не может.

Например, в российском Законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»  прямо указано, что в случае, если владение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации <*>.

Сходные правовые нормы об основаниях для конфликтов интересов имеются и в белорусском Законе о Национальном собрании, но они так не названы <*>.

На самом деле конфликты могут возникать из следующих оснований, если депутат Палаты представителей или член Совета Республики, например:

— продолжает заниматься предпринимательской деятельностью лично или через иных лиц, оказывает содействие супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение;

— принимает участие лично или через иных лиц в управлении коммерческой организацией в случаях, не предусмотренных законодательными актами;

— имеет счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в иностранных государствах и иных случаев, установленных законодательными актами;

— выполняет иную оплачиваемую работу, не связанную с осуществлением своих полномочий в Парламенте, кроме педагогической, научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики;

— принимает имущество (подарки) или получает другую выгоду в виде услуги в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров, вручаемых при проведении протокольных и иных официальных мероприятий;

— использует во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество соответствующего госоргана и служебную тайну;

— принимает без согласия Президента государственные награды иностранных государств;

— в течение 3 месяцев после избрания (назначения) на должность не передает в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время осуществления своих полномочий на профессиональной основе в Парламенте находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

— не соглашается с его отзывом избирателями и т.д.

Другими словами, основаниями для конфликтов и даже горячих споров будут все те случаи, когда депутат Палаты представителей или член Совета Республики по каким-то причинам не станет выполнять требования и обязательства, изложенные в ст. 6–9 Закона о Национальном собрании.

Поводами для конфликтов могут быть и иные фактические обстоятельства, которые в законодательстве и не прописаны.

К сожалению, приходится констатировать, что четкого механизма разбора и вероятного урегулирования подобных конфликтов и споров в действующем законодательстве не предусмотрено, за исключением их возможного рассмотрения в соответствующих комиссиях Парламента. Поэтому при совершенствовании анализируемых законов целесообразно, на наш взгляд, устранить подобные пробелы.

В любом случае обучение, получение специальной медиативной подготовки и опыт использования медиативных технологий для тех депутатов и иных лиц аппарата Парламента, которые будут заниматься подобными вопросами, просто необходим. Внедрение в практику парламентской деятельности медиативных технологий, сочетание принципов публичности и конфиденциальности только укрепят доверие избирателей, будут способствовать открытости и гласности и в целом демократизации в работе Парламента.

Совет Европы давно отмечает, что электронная демократия включает в себя, в частности, электронные: парламент, законодательство, правосудие, медиацию, охрану окружающей среды, выборы, референдум, инициативу, голосование, консультации, петиции, кампании, опрос и обзор.

Речь можно и нужно вести еще и об иных формах конфликтов, разногласий и несогласий, встречающихся в парламентской деятельности, а также о возможном применении медиативных навыков с целью их преодоления.

Но, подтверждая тезис о сложности вопросов, рассматриваемых в Парламенте, и о распространенности оснований для различного рода конфликтов и разногласий, Закон о Национальном собрании предусматривает их потенциальное наличие и механизмы преодоления.

В частности, в ч. 3 ст. 31 Закона о Национальном собрании говорится, что в случае двукратного отказа Совета Республики в даче согласия на назначение должностных лиц Совет Республики может обратиться к Президенту с предложением о проведении консультаций в целях преодоления возникших разногласий. Спрашивается, почему здесь не использовать медиативные технологии и навыки для достижения компромисса? Препятствий действующее законодательство не называет.

Основные формы деятельности палат Парламента названы в ст. 8 Закона о Национальном собрании: заседания, совместные заседания с другой палатой, парламентские слушания, деятельность постоянных и временных комиссий, других органов палат, депутатских групп, депутатов в избирательных округах, а также в иных формах в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Практически во всех перечисленных формах парламентской деятельности можно обнаружить элементы разногласий, в которых применимы медиативные методы и приемы.

В деятельности депутатов можно обнаружить и ярко выраженные особенности их возможной медиативной практики. Это в первую очередь работа депутатов в округах, в которых нет и не может быть врагов, неприятелей, но есть избиратели.

Закон о статусе депутата не просто предоставляет право, а императивно обязывает депутата Палаты представителей, члена Совета Республики принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, населения соответствующей административно-территориальной единицы; рассматривать поступившие от них обращения, способствовать в пределах своих полномочий надлежащему решению содержащихся в них вопросов; вести личный прием граждан, в том числе ИП, их представителей и представителей юрлиц; изучать общественное мнение и при необходимости вносить предложения в соответствующие госорганы, органы территориального общественного самоуправления и общественные объединения <*>.

Конечно, в такой работе неизбежны встречи с различными избирателями, в том числе со спорящими между собой, с конфликтами интересов. Рассчитывать, что депутатская деятельность в округе проходит бесконфликтно, можно, но нереально. Группы конфликтов есть самые разные. Медиативные навыки депутата в таких случаях будут его незаменимыми помощниками.

Кроме того, Закон о Национальном собрании регулирует другие парламентские процедуры, в которых априори можно использовать медиацию.

Так, правовые нормы ст. 61 Закона о Национальном собрании, повторяя нормы ч. 4 ст. 100 Конституции, определяют порядок рассмотрения проектов законов, отклоненных Советом Республики. Смысл норм заключается в том, что палаты Национального собрания для преодоления возникших разногласий могут создать согласительную комиссию, которая формируется на паритетной основе.

Кстати, создание согласительных комиссий широко практикуется в других государствах (и не только в парламентской деятельности).

Так, «…наиболее часто для достижения согласованного решения Президентом используются организация переговоров с участием спорящих сторон и образование согласительных комиссий. Возможно применение и других согласительных процедур – создание третейских судов, оказание “добрых услуг” и т.п.».

При наличии разногласий предпринимаются попытки их урегулировать: проводятся дополнительные обсуждения, могут создаваться согласительные комиссии с участием посредников <*>.

В других государствах также существует подобная проблема согласования проекта закона между палатами парламента. «Под «челноком» (the navette) понимается особая процедура согласования поправок к законопроекту между двумя палатами бикамерального парламента, предусматривающая поочередное обсуждение законопроекта с поправками или только поправок к законопроекту палатами двухпалатного законодательного органа с возможностью принятия, отклонения, изменения или замены поправок каждой из палат. Эта процедура предусматривает, как правило, неограниченное число циклов последовательного рассмотрения поправок к нему до согласования итогового текста законопроекта. Такая практика рассмотрения законопроекта применяется в Великобритании, Франции, Италии, Канаде, Австралийском Союзе, Швейцарии, Чехии и ряде других стран».

На основании словарной дефиниции понятия «согласительная комиссия» можно сделать общий вывод о предназначении такой комиссии в оценке фактических обстоятельств конфликта и выработке условий его урегулирования. Следственные и согласительные комиссии – (англ. investigatory and conciliation commissions) – в международном праве органы, создаваемые государствами в целях мирного разрешения возникших между ними споров. Возможность использования следственных комиссий в этих целях допускается ст. 33, 34 Устава ООН. Следственные комиссии обычно имеют своей задачей установление фактической стороны спора. Согласительные комиссии выясняют фактическую сторону спора и вырабатывают условия его разрешения. Выводы следственных и согласительных комиссий обычно имеют рекомендательный характер, но по некоторым международным договорам их участники признают мнения согласительных комиссий обязательными (например, Конвенция о режиме судоходства на Дунае 1948 г.).

В иных правовых нормах Закона о Национальном собрании описан порядок создания и работы согласительной комиссии, порядок принятия решений <*>. Но по своей сути технология принятия нового решения (нового текста, новой структуры и т.п.) согласительной комиссией в Законе о Национальном собрании не прописана. Если представить, что члены согласительной комиссии останутся на своих позициях, которые они считают принципиальными, (вариант: возражение Совета Республики было ошибочным), то нового варианта правовых норм согласительная комиссия не выработает и не сможет предложить для голосования. Не поможет и отдельное рассмотрение каждого возражения Совета Республики.

Поэтому медиативные технологии, приемы и методы могут послужить здесь хорошим подспорьем для выработки приемлемого компромисса или варианта.

При этом привлечь стороннего медиатора в описанные парламентские процедуры будет не так просто в силу отсутствия у него парламентских (депутатских) полномочий.

Хотя ст. 62 Закона о Национальном собрании предоставляет право согласительной комиссии привлекать к своей работе работников секретариатов палат Национального собрания, приглашать представителей госорганов и иных организаций, ученых, экспертов и специалистов. Такими учеными, экспертами и специалистами могут быть также медиаторы.

Другой эффективный выход – обучать медиации будущих парламентариев, действующих депутатов и работников секретариатов палат Национального собрания. Наиболее результативным является организация работы комиссий и иных структурных подразделений, когда медиации обучены их руководители.

Этот выход остается единственным в тех случаях, если согласительная комиссия не создавалась и подготовка проекта закона к рассмотрению Палатой представителей осуществляется соответствующей постоянной комиссией Палаты представителей <*>.

К слову, специализированную медиативную подготовку будущих работников аппарата Парламента можно и стоит начинать уже со студенческой скамьи, в том числе в магистратуре. Более углубленную – в специализированных центрах медиации, например, как в Международном научно-образовательном центре медиации, примирения и третейских процедур Белорусского государственного университета.

Конечно, участие медиатора в работе согласительных комиссий не следует рассматривать в качестве какой-то панацеи. Но такое участие будет способствовать снижению конфликтности в работе Парламента, выработке практики мирного урегулирования возникших конфликтов, уменьшению случаев необходимости прибегать к не совсем парламентским способам урегулирования парламентских конфликтов, которые предусмотрены в ст. 65 Закона о Национальном собрании (которые, кстати, не согласуются с принципом разделения властей).

Даже самый первичный подход к изучению обозначенной проблемы показывает перспективность этого направления и реальную его будущность.