Ирина Рузова,
главный советник отдела конституционного права
управления конституционного и международного права
Национального центра законодательства
и правовых исследований Республики Беларусь

В связи с изданием Указа от 16.10.2017 N 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности» <*> изменились подходы к принятию контролирующими (надзорными) органами мер, направленных на устранение нарушений законодательства, выявленных в ходе проведения контрольных мероприятий. В частности, изменения затронули порядок приостановления (запрета) деятельности проверяемых субъектов.

Предложение о приостановлении (запрете) деятельности

В соответствии с действующим порядком в случае выявления нарушений законодательства, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, контролирующие (надзорные) органы вместо требования (предписания) могут направить (вручить) проверяемому субъекту предложение о приостановлении (запрете) деятельности проверяемого субъекта (его цехов, производственных участков), объекта строительства, оборудования (далее – предложение о приостановлении деятельности субъекта) до устранения нарушений, послуживших основанием вынесения такого предложения <*>.

Предложение о приостановлении деятельности субъекта выносится в день выявления нарушений и вручается немедленно либо направляется заказным письмом с уведомлением о получении не позднее одного рабочего дня, следующего за днем выявления нарушений, проверяемому субъекту или его представителю. В предложении указываются сроки приостановления (запрета) и информирования контролирующего (надзорного) органа, проводившего проверку, об устранении нарушений, повлекших вынесение такого предложения.

С учетом того что предложение, в отличие от требования (предписания), не носит обязательного характера, проверяемый субъект может принять решение о нецелесообразности приостановления своей деятельности и проинформировать о принятом решении контролирующий (надзорный) орган. Сообщение о принятом решении должно быть направлено контролирующему (надзорному) органу не позднее одного рабочего дня, следующего за днем получения предложения о приостановлении деятельности субъекта.

Справочно
Следует обратить внимание, что решение проверяемого субъекта о нецелесообразности приостановления деятельности не снимает с него обязанности по устранению нарушений, выявленных в ходе проверки и повлекших вынесение предложения о приостановлении деятельности субъекта. Об их устранении проверяемый субъект в пределах срока, установленного в предложении о приостановлении деятельности, должен письменно проинформировать контролирующий (надзорный) орган с приложением подтверждающих документов, а также предоставить контролирующему (надзорному) органу возможность удостовериться на месте в устранении нарушений.

В случае если проверяемым субъектом принято решение о нецелесообразности приостановления деятельности, контролирующий (надзорный) орган вправе обратиться в суд с заявлением об установлении такого приостановления (запрета).

Также за должностным лицом контролирующего (надзорного) органа сохраняется право выносить при необходимости решение о полной или частичной отмене предложения, уменьшении срока приостановления и (или) срока информирования об устранении нарушений, повлекших необходимость приостановления деятельности субъекта.

Необходимо отметить, что предложения о приостановлении деятельности субъекта могут выноситься контролирующими (надзорными) органами не только в рамках проведения проверок, но и при проведении мероприятий технического (технологического, поверочного) характера <*>, а также мониторинга <*>.

Помимо вынесения предложений о приостановлении деятельности субъекта контролирующие (надзорные) органы вправе выносить требования (предписания) о приостановлении (запрете) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств (далее – требование о приостановлении производства). Такие требования (предписания) могут выносится лишь в случаях, установленных Положением о порядке организации и проведения проверок или иными законодательными актами <*>.

Чтобы проследить логику законодателя относительно установления различий между механизмами приостановления деятельности проверяемого субъекта и приостановления производства, необходимо, прежде всего, разобраться в сущности двух этих понятий — ”деятельность“ и ”производство“.

С учетом того что контрольные мероприятия осуществляются, как правило, в отношении субъектов хозяйствования, представляется оправданным понятие ”деятельность“ рассматривать в контексте экономической деятельности.

Так, исходя из определений, содержащихся в общегосударственном классификаторе Республики Беларусь ОКРБ 005-2011 ”Виды экономической деятельности“, экономическая деятельность характеризуется вложением ресурсов (т.е. затратами на производство), производственным процессом и выпуском продуктов.

Под производством понимается деятельность, результатом которой является продукт. Данное понятие используется в отношении целого ряда видов экономической деятельности. Оно используется также в отношении сферы услуг. Для определения производства могут применяться и более специфические термины: предоставление услуг, обработка, переработка и т.д. в зависимости от сферы деятельности.

Из приведенного определения следует, что понятие ”производство“ является более узким и входит в объем понятия ”деятельность“.

Таким образом, когда речь идет о приостановлении в целом всей деятельности субъекта хозяйствования, контролирующим (надзорным) органом применяются более мягкие меры воздействия – выносится предложение о приостановлении деятельности субъекта, которое не носит обязательного характера. В случае несогласия проверяемого субъекта с предложением о приостановлении деятельности контролирующий (надзорный) орган вынужден будет решать данный вопрос в судебном порядке.

Когда же речь идет о приостановлении производства (т.е. об отдельной составляющей деятельности), контролирующим (надзорным) органом применяются более жесткие (императивные) меры – выносится требование (предписание), которое подлежит исполнению проверяемым субъектом. После устранения нарушений, повлекших вынесение такого требования (предписания), контролирующим (надзорным) органом выносится решение о возобновлении производства. И лишь в случае, когда потребуется продление срока действия приостановления производства, контролирующий (надзорный) орган вправе обратиться в установленном порядке в суд с заявлением о продлении приостановления <*>.

Такой подход законодателя, при котором устанавливаются различия в механизмах приостановления деятельности проверяемого субъекта и приостановления производства, представляется оправданным, поскольку он направлен на либерализацию условий осуществления контрольной (надзорной) деятельности и, соответственно, на снижение воздействия со стороны контролирующих (надзорных) органов на субъекты хозяйствования.

С учетом изменения порядка приостановления деятельности субъекта в связи с изданием Указа № 376 соответствующие преобразования должны найти свое отражение в процедуре рассмотрения судами заявлений контролирующих (надзорных) органов. Для этих целей подготовлен законопроект, предусматривающий внесение поправок в ХПК.

Подведомственность дел, рассматриваемых судами по заявлениям контролирующих (надзорных) органов

Корректировке подвергнется ст. 42 ХПК, определяющая подведомственность дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений. В ней предполагается закрепить две категории дел, которые будут рассматриваться судами по заявлениям контролирующих (надзорных) органов:

1) об установлении приостановления (запрета) деятельности субъекта (его цехов, производственных участков), объекта строительства, оборудования (далее – приостановление (запрет) деятельности);

2) о продлении приостановления (запрета) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств (далее – приостановление (запрет) производства).

Исключительная подсудность

Изменения также будут внесены в ст. 51 ХПК, нормами которой определяется исключительная подсудность.

Согласно предполагаемым корректировкам ч. 12 ст. 51 ХПК будет установлено, что заявления об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства подаются в суд по месту осуществления приостановленной (запрещенной) деятельности, приостановленного (запрещенного) производства. В случае если приостановление (запрет) деятельности, приостановление (запрет) производства проверяемого субъекта охватывают всю территорию Республики Беларусь либо несколько ее областей, соответствующие заявления подаются в суд по месту жительства (месту пребывания) или месту нахождения проверяемого субъекта.

Немедленное исполнение решений суда

В ст. 205 ХПК предполагается закрепить, что решения суда об установлении приостановления (запрета) деятельности и о продлении приостановления (запрета) производства будут подлежать немедленному исполнению.

Также корректировке подвергнется гл. 25-1 ХПК, в которой определены особенности производства по заявлениям контролирующих (надзорных) органов.

Требования к заявлениям контролирующих (надзорных) органов

К заявлениям контролирующих (надзорных) органов об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства будут предъявляться следующие требования <*>:

— заявление о продлении приостановления (запрета) производства подается в суд до истечения срока приостановления (запрета) производства, указанного в требовании (предписании) контролирующего (надзорного) органа;

— к заявлению об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства должны быть приложены доказательства направления проверяемому субъекту копии данного заявления и копий документов, прилагаемых к нему и направленных в суд.

Требования к содержанию заявлений контролирующих (надзорных) органов

В ст. 230-2 ХПК предполагается откорректировать перечень требований, предъявляемых к содержанию заявлений контролирующих (надзорных) органов.

Помимо требований, установленных ст. 159 и абз. 4 и 6 ч. 1 ст. 160 ХПК, заявления об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства должны содержать дополнительно:

— наименование проверяемого субъекта;

— обоснование необходимости установления приостановления (запрета) деятельности, продления приостановления (запрета) производства проверяемого субъекта с подтверждением создания угрозы национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде – в случае продолжения осуществления деятельности (производства);

— срок, на который предлагается установить приостановление (запрет) деятельности, продлить приостановление (запрет) производства;

— перечень цехов (производственных участков), объектов строительства, оборудования, приостановление (запрет) деятельности которых предотвратит создание угрозы национальной безопасности, причинение вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, – при установлении приостановления (запрета) деятельности цехов (производственных участков), объектов строительства, оборудования;

— указание видов товаров (работ, услуг), продление приостановления (запрета) производства и (или) реализации которых предотвратит создание угрозы национальной безопасности, причинение вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, – при продлении приостановления (запрета) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг);

— указание перечня транспортных средств, продление приостановления (запрета) эксплуатации которых предотвратит создание угрозы национальной безопасности, причинение вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, – при продлении приостановления (запрета) эксплуатации транспортных средств.

Срок рассмотрения заявлений

В ст. 230-3 ХПК предполагается закрепить, что заявление об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства должно быть рассмотрено судом в срок не более 10 дней со дня вынесения определения о назначении дела к судебному разбирательству. В исключительных случаях с учетом особой сложности дела срок рассмотрения дела может быть продлен до одного месяца.

Порядок рассмотрения судом заявлений контролирующих (надзорных) органов

Корректировке подвергнется также порядок рассмотрения судом заявлений контролирующих (надзорных) органов <*>.

В частности, Указ № 376 предусматривает, что суд в судебном заседании проверяет:

— компетенцию контролирующего (надзорного) органа, вынесшего предложение о приостановлении (запрете) деятельности, требование (предписание) о приостановлении (запрете) производства;

— основания для вынесения предложения о приостановлении (запрете) деятельности, требования (предписания) о приостановлении (запрете) производства;

— наличие документального подтверждения оснований для установления приостановления (запрета) деятельности, продления приостановления (запрета) производства.

Предусматривается также, что при рассмотрении дела суд не связан основаниями и доводами, изложенными в заявлении об установлении приостановления (запрета) деятельности, о продлении приостановления (запрета) производства. Обязанность доказывания наличия полномочий и оснований для вынесения предложения о приостановлении (запрете) деятельности, требования (предписания) о приостановлении (запрете) производства возлагается на контролирующий (надзорный) орган, вынесший такое предложение, требование (предписание).

Порядок вынесения судебного решения по заявлениям контролирующих (надзорных) органов

Изменениями, вносимыми в ст. 230-5 ХПК, определяется порядок вынесения судебного решения по заявлениям об установлении приостановления (запрета) деятельности и о продлении приостановления (запрета) производства.

Так, Указ № 376 предусматривает, что при отсутствии оснований для установления приостановления (запрета) деятельности, о продления приостановления (запрета) производства судом выносится решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления контролирующего (надзорного) органа.

В случае признания заявления об установлении приостановления (запрета) деятельности обоснованным суд выносит решение об установлении приостановления (запрета) деятельности, в котором указывает:

— наименование проверяемого субъекта;

— перечень его цехов (производственных участков), объектов строительства, оборудования, приостановление (запрета) деятельности которых направлено на предотвращение создания угрозы национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде.

В случае признания заявления о продлении приостановления (запрета) производства обоснованным судом выносится решение о продлении приостановления (запрета) производства. В таком решении указываются:

— наименование проверяемого субъекта;

— виды товаров (работ, услуг), перечень транспортных средств, продление приостановления (запрета) производства и (или) реализации, эксплуатации которых направлено на предотвращение создания угрозы национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде.