Деятельность по проведению госзакупок относится к наиболее подверженным коррупционным проявлениям. В той или иной степени факты коррупции в данной сфере характерны практически для всех стран. К сожалению, наша страна не исключение.

Неконкурентные преимущества или эффективность для организации?

Под коррупцией понимают <1>:

— умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом служебного положения и связанных с этим возможностей с целью противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или третьих лиц;

— подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества с тем,  чтобы это лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при исполнении служебных (трудовых) обязанностей;

— совершение вышеназванных действий от имени или в интересах юридического лица, в том числе иностранного.

Несоблюдение порядка проведения конкурсов и аукционов прямо относится к правонарушениям, создающим условия для коррупции <2>. Закон о госзакупках <3> одним из основных принципов госзакупок считает предотвращение в них коррупции. Этой же цели служат и такие принципы, как:

• гласность и прозрачность процесса госзакупок;
• возможность участия в госзакупках юридических и физических лиц, в том числе ИП;
• развитие добросовестной конкуренции в госзакупках;
• обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям).

Как показывает практика, в большинстве случаев коррупционные действия ответственных за проведение госзакупок лиц составляют предоставление необоснованных преференций «нужным» участникам и получение так называемого отката, т.е. взятки. Это может достигаться различными способами.

Наибольшее распространение получили следующие нарушения:

1. Нарушение порядка публикации приглашений к участию в процедурах закупок, чтобы информацию о закупке получили только заранее определенные участники.

2. Предъявление необоснованных требований, позволяющих отклонить предложения неугодных участников, и т.п.

3. Необоснованная закупка из одного источника, которая предполагает упрощение процедуры определения поставщика.

4. Применение преференциальной поправки к импортному товару как к отечественному за счет незначительной модификации.

5. Установление мнимых приоритетов в характеристиках предмета закупки.

6. Предоставление неполной или противоречивой информации о закупке. В ответ на запрос по неясным условиям проекта договора и закупки участники вместо разъяснений получают ссылку на документацию о закупке.

7. Использование необъявленных или недопустимых критериев отбора поставщиков.

8. Необоснованное изменение условий договора.

9. Заключение договоров на условиях, не выгодных для заказчика.

10. Сознательное непринятие мер по взысканию с недобросовестных контрагентов штрафа за неисполнение договоров в обмен на незаконное вознаграждение.

При рассмотрении каждого случая нарушения требований к порядку проведения госзакупок неизменно возникает вопрос, являются ли действия действительно коррупционными или их целью было обеспечить эффективность деятельности организации. Конкуренты могут распространять искаженную информацию о бессмысленности участия в определенной закупке. При этом вероятно упоминание якобы коррупционных связей одного из участников с должностными лицами заказчика.

Полагаем, нельзя считать коррупционным правонарушением заключение с крупным и надежным, а возможно, и единственным поставщиком соглашения об уменьшении размера штрафа за нарушение договора на госзакупку, если это позволяет сохранить отношения. Формальный подход к контрагенту может повлечь в перспективе разрыв отношений и серьезные убытки для организации.

 В чем заключается незаконное ограничение участия?

Незаконное ограничение доступа поставщиков (подрядчиков, исполнителей) к участию в процедуре закупки тоже относится к самым распространенным видам коррупционных правонарушений. Способы ограничения используются различные.

Например, нередко в требования, предъявляемые к закупаемому товару, включаются характеристики, не влияющие на его потребительские свойства, но присущие товару, предлагаемому только одним поставщиком. Так из закупки исключаются участники, предлагающие аналогичный товар на более выгодных условиях. Причина – его формальное несоответствие требованиям заказчика.

Отметим, что такие действия прямо запрещены. Так, согласно ст. 20 Закона о госзакупкахописание потребительских, технических и экономических показателей (характеристик) предмета госзакупки необходимо изложить таким образом, чтобы исключить заведомый выбор товаров (работ, услуг), только одного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Технические показатели (характеристики) предмета госзакупки не должны содержать ссылок на конкретные товарные знаки, знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, эскизы или модели. То же касается источника происхождения товара (работы, услуги) и его производителя или поставщика (подрядчика, исполнителя).

Если такие ссылки объясняются отсутствием конкретного способа описать требования к предмету госзакупки, то технические показатели (характеристики) должны содержать слова «или аналог». Исключение составляют случаи, когда использовать аналоги недопустимо, иначе не будет совместимости с ранее закупленным товаром (выполненными работами, оказанными услугами). Обосновать ее необходимость обязан заказчик.

Что значит «аналог»? Как установить, является предлагаемый участником товар аналогом предмета закупки, указанного заказчиком, или нет?

Как правило, аналогом указанного заказчиком товара признается товар, который соответствует требованиям и характеристикам, установленным заказчиком. Однако тут же возникает вопрос, как отличить случаи объективной необходимости в закупке конкретного товара от случаев, когда описание и характеристики товара целенаправленно позволяют обеспечить закупку товара у конкретного поставщика. В первую очередь это касается закупок сложнотехнических товаров.

Нередко установить, так ли действительно необходимо приобрести товар с заявленными в описании предмета закупки характеристиками, может только специалист с соответствующей квалификацией.

Как исключить условия для коррупции?

Как и большинство коррупционных преступлений, выявить вышерассмотренные правонарушения в госзакупках достаточно сложно. В основном о них становится известно в результате проверок, проводимых по жалобам. Иногда выявляется, что отсутствует экономический эффект, достижение которого стало основанием для решения о проведении закупки.

Обычно такие правонарушения легче предотвратить, чем выявить. Чтобы не допустить подобных правонарушений, необходимо создать определенные условия. Такие условия должны исключить или по крайней мере сильно затруднить саму возможность указывать характеристики предмета закупки, не соответствующие действительным требованиям к нему.

Рекомендации

1. Снизить возможность сговора между участниками процедуры закупки и лицами, которые обеспечивают ее проведение, можно. Для этого часто достаточно распределить обязанности между разными специалистами. Кто-то из них будет определять предмет закупки и его характеристики, кто-то – непосредственно проводить процедуру закупки.

Определение предмета закупки, особенно в отношении сложнотехнических товаров, а также требований к поставщикам, подрядчикам и исполнителям следует поручать техническим специалистам. Именно они способны составить надлежащее описание и указать необходимые характеристики товара. Непосредственно процедурами закупок должны заниматься уполномоченные специалисты по закупкам.

2. В случае закупки сложного и дорогостоящего оборудования или специализированных сырьевых ресурсов целесообразно, чтобы предмет закупки, его технические, экономические и потребительские характеристики, а также требования к поставщикам определял созданный для этих целей коллегиальный орган. Таким органом может быть технический совет, в состав которого войдут специалисты в конкретной сфере.

3. Еще один важный фактор, который позволит уменьшить коррупционные проявления при определении требований к предмету закупки и поставщикам, – персональная ответственность лиц, принимающих в этом участие, и документальное оформление принятых решений.

Наличие документов, фиксирующих действия работников организации и принимаемые ими решения при проведении процедур закупок, не только дает возможность впоследствии установить лиц, виновных в правонарушении. Это также серьезный сдерживающий фактор для всех, причастных к процедурам закупок.

4. И наконец, важнейший фактор, способный снизить риски коррупционных правонарушений, – своевременное и надлежащее реагирование руководителей предприятий на жалобы, поступающие от участников закупок или иных заинтересованных лиц.

Разумеется, далеко не всегда такие жалобы бывают обоснованными. Тем не менее даже сам факт надлежащего реагирования на них может оказаться действенным сдерживающим инструментом, предостерегающим недобросовестных лиц от коррупционных правонарушений.

В заключение еще раз перечислим три простых правила. Их соблюдение поможет организации, осуществляющей госзакупки, значительно снизить риски коррупционных правонарушений:
1) персональное распределение обязанностей и ответственности за их выполнение между организаторами процедуры закупок;
2) надлежащее документальное оформление действий таких лиц;
3) своевременное реагирование на жалобы.

Опубликовано в журнале «Промышленно-торговое право», 2017, № 12