Попков Михаил Владимирович,
экономист

В современной юриспруденции изучение правовых проблем требует усиления на основе применения методов других наук. Динамика реализации правовых норм, исследование общественных явлений с учетом инструментов математики и статистики позволяют взглянуть на традиционные явления с новых позиций, расширить представление о них, выстроить дальнейшую аргументацию, подкрепленную расчетами.

В процессе государственного управления принимается множество НПА, посредством которых предполагается решение различных задач социально-экономического развития.

Один из распространенных стереотипов правового сознания — отождествление решения какой-либо задачи с самим фактом принятия НПА. При этом значимой проблемой является качество таких НПА, которое не во всех случаях обеспечивает заданную и ожидаемую эффективность регулирования. Последнее во многом зависит от юридического прогнозирования в аспекте установления возможных сценариев в рамках цикла правового регулирования:

— разработка, согласование и принятие НПА;

— внедрение НПА в практику;

— анализ практики правоприменения, принятие решений на его основе.

Процесс нормотворчества сегодня все в меньшей степени сводится к составлению выверенных юридически текстов. На первый план выходит использование аналитических, прогностических и оценочных приемов. Для этого в Республике Беларусь созданы должные законодательные основы.

Концепция совершенствования законодательства в числе прочего предусматривает, что стабильность законодательства может быть обеспечена последовательной реализацией принципа научности нормотворческой деятельности на основе прогнозирования экономических, финансовых, социальных, экологических и иных последствий принятия НПА (абз. 3 ч. 1 п. 16 Указа N 205).

В Законе о НПА предусмотрено методическое обеспечение проведения правового мониторинга, осуществляемое Совмином совместно с НЦЗПИ (п. 3 ст. 75). В ходе правового мониторинга (абз. 3, 4 п. 10, абз. 4, 6, 8 п. 12, ч. 2 п. 17 Инструкции о порядке проведения правового мониторинга):

проводятся публичные обсуждения, создаются рабочие группы, в том числе межведомственные, изучаются предложения государственных органов и иных организаций (научных организаций, общественных объединений), а также граждан по совершенствованию законодательства и практики правоприменения;

анализируется информация, содержащаяся в СМИ, обзорах практики применения законодательства;

осуществляется обмен информацией между заинтересованными государственными органами и иными организациями.

Для оценки возможности достижения целей принятия НПА и вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием НПА (а также в случае, если НПА не будет принят), утверждена Инструкция по прогнозированию последствий принятия НПА.

Положения Концепции совершенствования законодательства, Закона об НПА и Инструкции по прогнозированию последствий принятия НПА создают предпосылки формирования эффективной системы анализа последствий принятия НПА. Дальнейшее совершенствование правового регулирования возможно осуществлять на основе усиления указанных НПА примерами из практики законодательного регулирования, применяя метод аналогии для тех или иных отраслей и сфер деятельности.

В рассматриваемом аспекте проведем анализ последствий регулирования рынка труда Республики Беларусь, а также правоприменения следующих НПА, влияющих на количество зарегистрированных безработных граждан:

Закон о занятости населения. Направлен на обеспечение правовых, экономических и организационных основ государственной политики в области содействия занятости населения, гарантий государства по реализации конституционных прав граждан Республики Беларусь на труд и социальную защиту от безработицы (преамбула Закона о занятости населения);

— постановление Совмина N 1716, утвердившее Положение о порядке проведения оплачиваемых общественных работ;

Декрет N 3. Принят в целях предупреждения социального иждивенчества, стимулирования трудоспособных граждан к трудовой деятельности, обеспечения исполнения конституционной обязанности граждан по участию в финансировании государственных расходов путем уплаты налогов, пошлин и иных платежей (преамбула Декрета N 3 в первоначальной редакции).

Для составления прогнозов показателей занятости населения необходимо располагать актуальными и достоверными данными. В соответствии с мировым опытом в этом вопросе и практикой Республики Беларусь прогнозирование занятости населения основано на установлении взаимосвязи динамики занятого населения и валового внутреннего продукта (ВВП).

Для этих целей используется оценка корреляционной зависимости массивов данных за ряд лет: учитывается степень «жесткости» увязки показателей. На основе данных статистики за 2001 — 2020 гг. возможно установить коэффициент корреляции (К), который принимает отрицательное значение 0,4 (рис. 1). В соответствии с «ранговой корреляцией» математической статистики это свидетельствует о слабой зависимости массивов и не позволяет с должным уровнем достоверности составлять прогноз показателей занятости населения на основе динамики ВВП.

Справочно
Корреляция — величина, характеризующая взаимную зависимость двух случайных величин. Используется для выявления их статистической зависимости при обработке данных. Для ее определения на основе произведения стандартных отклонений двух величин от их среднего значения строится коэффициент корреляции, который может изменяться от -1 до +1. Коэффициент корреляции = 0, если величины независимы; = 1, если зависимость полная (величины растут или уменьшаются одновременно); = -1 (при увеличении одной из них другая уменьшается).
Ранговая корреляция — мера зависимости между случайными величинами, определяемая при упорядочении изучаемых объектов посредством приписывания им порядковых номеров — рангов. Например, наибольшее значение для переменной обозначается номером 1, второе по величине — номером 0,9 и т.д.

Рис. 1. Динамика ВВП и занятости населения Республики Беларусь, %

Рассмотрим в отдельности периоды до и после вступления в силу постановления Совмина N 1716 и Декрета N 3 (до 2007 г., в 2007 — 2014 гг. и после 2014 г. соответственно) в части взаимосвязи ВВП и занятости населения.

Коэффициент корреляции между ВВП и уровнем занятости в 2001 — 2006 гг. принимает значение 0,7, что свидетельствует о сильной зависимости показателей массивов. В 2007 — 2014 гг. этот коэффициент принимает отрицательное значение 0,5, что свидетельствует о слабой зависимости показателей массивов.

Есть основания полагать, что вступление в силу постановления Совмина N 1716 существенно ослабило зависимость ВВП и уровня занятости населения.

В случае невыполнения без уважительных причин месячной нормы участия в оплачиваемых общественных работах приостанавливается выплата пособия по безработице (ч. 1 п. 9 Положения о порядке проведения оплачиваемых общественных работ).

Вероятно, нежелание исполнять обязанности по отработке пособия стало фактором снижения численности безработных с назначенным пособием по безработице с 23,8 до 10,3 тыс. чел., или более чем в 2,3 раза, и, соответственно, снижения общей численности зарегистрированных безработных в 1,8 раза — с 44,1 до 24,2 тыс. чел. (рис. 2).

Рис. 2. Численность безработных (тыс. чел.): зарегистрированных; принимавших участие в общественных работах;
которым назначено пособие по безработице

Справочно
В отечественной статистике с 2014 г. также учитывается уровень безработицы по методологии Международной организации труда, рассчитываемый на основании данных выборочных обследований, 0,8% от общего числа домашних хозяйств (с последующим распространением результатов исследования выборки на всю совокупность). За период наблюдений в среднем и по последним данным он составлял немногим менее 4% от численности рабочей силы.

Одной из причин такого снижения в 2007 — 2014 гг. является несоответствие в квалификации, предъявляемой к работам, которые требуется выполнить для получения пособия.

Численность безработных, имеющих высшее образование, зарегистрированных в органах по труду, занятости и социальной защите с 2001 до 2020 г., увеличилась в 2,1 раза — с 7,6% до 15,7% к общему числу не имеющих работы. Необращение для регистрации в этом качестве может быть обусловлено отсутствием необходимых навыков и физической подготовки для выполнения общественных работ, а также несоответствием квалификации работников предлагаемым видам занятости.

К общественным работам относятся рекультивация земель, строительство, ремонт и содержание дорог, прокладка водопроводных, отопительных, канализационных, газовых и других коммуникаций; строительство и ремонт жилых помещений, благоустройство и озеленение территорий, сбор и переработка вторичного сырья и отходов; социальные услуги для населения и др. (п. 4 Положения о порядке проведения оплачиваемых общественных работ).

После вступления в силу Декрета N 3 в первоначальной редакции, как показано на рис. 2, тенденция снижения численности безработных и принимавших участие в общественных работах изменилась на противоположную: количество зарегистрированных безработных по итогам 2016 г. достигло 35,3 тыс. чел. Фактором этого процесса стало установление обязанности граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших разрешение на постоянное проживание в Беларуси, которые не участвовали в финансировании государственных расходов или участвовали менее 183 календарных дней за прошедший год, выплатить государству сбор в размере, кратном базовым величинам (п. 1 Декрета N 3 в первоначальной редакции). За неуплату или несвоевременную выплату был предусмотрен штраф или административный арест. В последнем случае человек в обязательном порядке привлекается к общественно полезным работам, после которых сумма на финансирование государственных расходов считается выплаченной (ч. 1, 2, 7 п. 14 Декрета N 3 в первоначальной редакции).

Внесение изменений и дополнений в положения Декрета N 3 в части смягчения предусмотренных санкций после 2016 г., в свою очередь, также изменило тенденцию на обратную: количество безработных, зарегистрированных в органах по труду, занятости и социальной защите, уменьшилось по итогам 2020 г. до 7,2 тыс. чел.

На основании изложенного можно заключить следующее.

1. Установление обязанности по отработке пособия по безработице стало стимулом к снижению количества зарегистрированных безработных, в том числе из-за ограниченного числа видов предлагаемых работ, не соответствующей им квалификации безработных, невысокого размера выплачиваемого пособия.

2. Установление обязанности по выплатам в Декрете N 3 в первоначальной редакции привело к увеличению числа зарегистрированных безработных, а некоторые послабления, впоследствии, к обратному эффекту.

3. Начиная с момента вступления в силу постановления Совмина N 1716 (предусматривающего обязательные общественные работы для целей выплаты пособия по безработице гражданам, ставшим на учет в органах занятости населения) произошла значимая утрата связи между динамикой ВВП и занятости населения, следствием чего стало затруднительным составление достоверных прогнозов, характеризующих развитие рынка труда.

Можно сделать вывод о формальном достижении целей принятия Закона о занятости населения, постановления Совмина N 1716 и Декрета N 3 в рассматриваемой части и имеющихся издержках их правоприменения в практике. Последние были выявлены посредством анализа статистики сферы регулирования указанных НПА. Установлена жесткая корреляционная связь между динамикой занятости населения и ВВП до их принятия и утрата такой зависимости после их вступления в силу, что не соответствует мировому опыту в этом вопросе и препятствует составлению достоверных прогнозов ситуации на рынке труда, качественной оценке ситуации.

В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос об инициировании включения в ежегодный План законопроектной деятельности, утверждаемый Президентом, вопроса о внесении изменений и дополнений в законодательство, предусматривающих отмену обязательной увязки общественных работ с получением пособия по безработице. По мнению автора, такие поправки станут действенным фактором улучшения качества прогнозов показателей занятости населения в нашей стране, позволят применять для оценки ситуации на рынке труда более актуальные данные.