Н.А.Богданович, главный специалист государственного учреждения
«Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка
Генеральной прокуратуры Республики Беларусь»

1. Что понимается под контрактом жизненного цикла

В последнее время все большую популярность набирает контракт жизненного цикла, представляющий собой соглашение, в котором исполнитель принимает на себя обязательства по проектированию, созданию, обслуживанию, эксплуатации, а в отдельных случаях и утилизации некоторого объекта в течение всего времени его эксплуатации, а заказчик обязуется оплачивать результаты работы исполнителя. Предшественниками контракта жизненного цикла можно назвать две формы долгосрочного взаимодействия государства и частных агентов – контракты DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация/управление), которые применялись в Великобритании, Азии, Европе, и DBFM (Design, Build, Finance, Maintain – проектирование, строительство, финансирование, обслуживание), которые применялись в Великобритании.

Заключение контрактов с частным сектором привлекательно, поскольку, с одной стороны, заказчик (государство) не участвует в непосредственном производстве общественного блага, передавая его в частный сектор, и таким образом решается вопрос эффективности производства; с другой стороны, государство осуществляет финансирование проекта – таким образом решается комплекс проблем, связанных с созданием общественных благ.

Основная ценность контракта жизненного цикла заключается в том, что государство получает возможность использовать полезные свойства объекта, не участвуя не только в его производстве, но и в последующем обслуживании и утилизации. Благодаря этому контракт жизненного цикла набирает все большую популярность 1.

В опыте других стран контракты жизненного цикла представляют собой разновидность взаимовыгодного партнерства публичных субъектов (государство или муниципалитет) и предпринимательских субъектов, в рамках которого компания проектирует, строит, реконструирует, обеспечивает обслуживание какого-либо объекта, а государство ей за это платит.

Такие контракты, как правило, заключаются в отношении автомобильных, железнодорожных дорог/магистралей, тоннелей, больниц и других важных объектов общественной инфраструктуры.

Чаще всего речь идет о платежах после начала эксплуатации объекта. Условия платежей зависят от конкретных обстоятельств – качества оказываемых услуг и качества самого объекта. Таким образом, предмет данного договора составляет обеспечение сервиса в течение «срока жизни» объекта – отсюда становится понятна и логика названия контракта. Другое применимое наименование – сервисный контракт.

Контракт жизненного цикла затрагивает три основных субъекта – государство (заказчик), частную организацию (поставщик услуги) и индивидов (потребители). Больше внимания заслуживают выгоды для государственного сектора, поскольку именно государство выбирает тип заключаемого контракта.

Выгоды контракта жизненного цикла для заказчика (государства).

По сравнению с традиционными госзакупками контракт жизненного цикла обладает рядом преимуществ:

1) высокое качество получаемого объекта и снижение риска оппортунистического поведения (поведения, направленного на уклонение от условий соблюдения контракта в целях получения прибыли за счет партнеров) производителя блага;

2) возможность выбора поставщика по соотношению цена – качество, снижение транзакционных издержек и издержек управления;

3) распределение платежей за объект во времени, облегчение бюджетного планирования.

Высокое качество объекта достигается за счет перекладывания риска некачественного исполнения контракта на поставщика. В данном случае действует принцип перенесения риска, согласно которому с риском должен справляться тот субъект, у которого для этого имеется больше возможностей (ресурсов). Уровень квалификации работников частной фирмы в области проектирования и строительства гораздо выше, чем государственных служащих, поэтому государство формулирует общие требования к техническим характеристикам. Организация-поставщик разрабатывает проект, исходя из заданных характеристик и своих возможностей по его реализации, учитывая, что экономия на начальных этапах может привести к увеличению стоимости эксплуатации, дополнительному ремонту и прочим издержкам, которые согласно контракту жизненного цикла ложатся на поставщика и не входят в стоимость контракта.

Возможность выбора поставщика по соотношению цена – качество характерна для всех контрактов. Именно поэтому проводится конкурсный отбор и заключается договор с частной фирмой. Однако в случае контракта жизненного цикла поставщик выбирается для реализации не одной задачи, а сразу нескольких. За счет этого происходит экономия на транзакционных издержках (проведение одного конкурса вместо трех) и издержках управления, поскольку частная фирма будет заинтересована в наилучшем использовании объекта с наименьшими затратами на управление.

Для региональных бюджетов преимущество состоит в том, что не нужно сразу резервировать большой объем бюджетных средств, так как оплата происходит с момента ввода объекта в эксплуатацию и поэтапно. Контракт жизненного цикла дает возможность развивать социально значимую инфраструктуру при ограниченном бюджете, а фиксированный размер максимальных платежей позволяет планировать расходы, необходимые для исполнения контрактных обязательств. Для республиканского бюджета помимо уже упомянутого облегчения бюджетного планирования выигрыш заключается в том, что в условиях длительных бюджетных дефицитов привлечение долгосрочного частного капитала для реализации капиталоемких проектов способно снизить нагрузку на бюджет в краткосрочном периоде.

Выгоды контракта жизненного цикла для поставщика:

1) доходы поставщика не зависят от конечного спроса на объект;

2) возможность привлечения долгосрочного финансирования, обеспечением которого могут служить аннуитетные платежи (платежи, которые устанавливаются в равной сумме через равные промежутки времени) по контракту;

3) укрепление рыночных позиций фирмы; применение новых технологических и управленческих решений, основанных на кооперации исполнителей.

Независимость доходов от конечного спроса означает, что для фирмы отсутствует риск недостаточного спроса, ее будущие денежные потоки заранее определены и она может использовать их как гарантии при привлечении и обслуживании долгосрочных коммерческих кредитов, а также обеспечить возвратность и доходность инвестиций. Фирма свободна в выборе средств реализации проекта и заинтересована в передовых технологиях, чтобы снизить собственные издержки. Независимость доходов от спроса также означает, что при организации управления объектом фирма будет ориентироваться не на его максимальную эксплуатацию для генерирования наибольшего дохода, но на его оптимальное использование с учетом множества разнообразных факторов, включая ограничения по ремонту вследствие чрезмерного использования.

Выгоды контракта жизненного цикла для конечных потребителей:

1) доступ к качественному общественному благу, отвечающему современным технологическим стандартам;

2) минимальные ограничения доступа к благу.

Оба преимущества вытекают из свойств контракта жизненного цикла – поставщик заинтересован предоставлять качественное общественное благо с минимальными ограничениями по доступности, поскольку именно от этих характеристик зависят его денежные потоки и наличие премий/штрафов в случае нарушения условий оказания услуг потребителям.

Принимая решение об использовании контракта жизненного цикла, государство ориентируется на выгоды, приносимые как контрактацией в целом за счет конкуренции, так и спецификой дизайна контракта жизненного цикла, позволяющего снизить уровень участия государства в непосредственном производстве общественного блага. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов (особенно в стадии экономического спада) контракты жизненного цикла позволяют привлекать частный капитал, снижая краткосрочную нагрузку на бюджет.

Использование контракта жизненного цикла наиболее оправданно в инфраструктурных отраслях и строительстве объектов общественного сектора, для которых особую важность играет не только этап первоначальных инвестиций, но и обслуживание объекта в процессе эксплуатации. Вместе с тем сравнительная эффективность контракта жизненного цикла пока остается под вопросом. В этой области необходимы дополнительные исследования как теоретического, так и прикладного характера.

За последнее десятилетие контракты жизненного цикла стали весьма популярным видом взаимодействия государственного и частного секторов в развитых странах. И хотя их эффективность по сравнению с традиционными госзакупками еще полностью не подтверждена, они могут использоваться для решения определенных задач. В частности, весьма важной целью, которую можно достичь с помощью контракта жизненного цикла, является стимулирование инвестиционной активности в условиях экономического кризиса, особенно при невозможности широкомасштабного применения кейнсианских методов поддержания национальной экономики. Реализуя инфраструктурные проекты, государство одновременно закладывает фундамент для постиндустриального развития и вовлекает частный капитал в инвестиционную деятельность, запуская тем самым мультипликативный процесс экономического роста.

2. Применение контракта жизненного цикла для закупок в странах ЕАЭС

В странах — участницах Договора о ЕАЭС (на сегодняшний день включает Республику Беларусь, Российскую Федерацию, Республику Казахстан, Республику Кыргызстан, Республику Армения) с учетом его норм регулирование в сфере закупок осуществляется по-разному.

2.1. Республика Казахстан

Согласно законодательству Республики Казахстан контракт жизненного цикла – это договор государственно-частного партнерства, предусматривающий полный цикл работ по проектированию, строительству, созданию, реконструкции, модернизации и эксплуатации (включая ремонт и содержание) объекта государственно-частного партнерства, реализации произведенных товаров, работ и услуг, а также обязательства по обеспечению соответствия объекта государственно-частного партнерства установленным технико-эксплуатационным показателям в течение всего срока действия договора государственно-частного партнерства (п. 18 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 31.10.2015 N 379-V ЗРК «О государственно-частном партнерстве»).

На сегодняшний день В Казахстане наиболее активно применяется контрактное государственно-частное партнерство, которое реализуется в том числе в виде контрактов жизненного цикла. Проекты государственно-частного партнерства в сфере образования составляют больше половины (55%) от общего количества договоров государственно-частного партнерства. На втором и третьем месте отрасли здравоохранения и ЖКХ соответственно. При этом наиболее крупные проекты реализованы в сфере транспорта и инфраструктуры.

2.2. Кыргызская Республика

Кыргызская Республика не ставит перед собой каких-либо самостоятельных задач относительно реализации контрактов жизненного цикла. Их жизнедеятельность возможна посредством применения Законов Кыргызской Республики от 14.04.2022 N 27 «О государственных закупках» и от 22.02.2012 N 7 «О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике».

2.3. Республика Армения

Республика Армения также не ставит целью самостоятельное выделение контрактов жизненного цикла. Вопросы закупок регулируются Законом Республики Армения от 16.12.2016 N ЗР-21-Н «О закупках» и не предусматривают какого-либо выделения процедур по контракту жизненного цикла.

2.4. Республика Беларусь

В Республике Беларусь принято определенное количество правовых мер (например, Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2021 — 2025 годы, утв. Указом N 292, в которой предусмотрены ряд стратегических направлений, связанных с развитием «зеленой» экономики, предусматривается создать организационные условия). Однако при решении данного вопроса необходимо, прежде всего, учитывать международные обязательства Республики Беларусь, которые сформулированы в Договоре о ЕАЭС, где вопрос решения социально-экономических задач, связанных с реализацией контракта жизненного цикла, допускается посредством проведения госзакупок. Особенности и преимущества контракта жизненного цикла посредством проведения госзакупок определены в п. 24, 25, 40 приложения 25 к Договору о ЕАЭС.

Также постановлением N 710 утвержден Национальный план действий по развитию «зеленой» экономики в Республике Беларусь на 2021 — 2025 годы (далее — Национальный план), согласно которому внедрение принципов «зеленой» экономики в Беларуси будет способствовать в экономической сфере устойчивому экономическому росту, основанному на инновациях, и повышению конкурентоспособности, в социальной – улучшению качества жизни, а в экологической – снижению нагрузки на окружающую среду и повышению эффективности использования природного капитала. Результатом реализации Национального плана будет обеспечение «зеленого» экономического роста в условиях сохранения природного капитала и повышения занятости, в том числе за счет создания «зеленых» рабочих мест, и, как следствие, достижение Целей устойчивого развития, содержащихся в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 25.09.2015 N 70/1 «Преобразование нашего мира: повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», а также гармонизация экологических, экономических и социальных интересов белорусского общества (ч. 7 гл. 1 Национального плана).

2.5. Российская Федерация

Наиболее удачным примером реализации контракта жизненного цикла из всех стран — участниц Договора о ЕАЭС выступает пример Российской Федерации.

В российских официальных актах контракт жизненного цикла впервые упоминается в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 29.06.2010 «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах». В 2013 г. термин был введен в ч. 16 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ). Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла» (далее — постановление N 1087) установлен перечень работ (проектирование и строительство автомобильных дорог, морских и речных портов, аэродромов и т.д.) и товаров (железнодорожный подвижной состав, воздушные, морские и речные суда и т.д.), закупка которых может производиться на основе контракта жизненного цикла.

Федеральным законом от 27.12.2019 N 449-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» термин «контракт жизненного цикла» был вынесен в отдельный пункт (п. 8.2) ст. 3 Закона N 44-ФЗ. В текущей редакции этого Закона дефиниция названного термина звучит следующим образом: контракт жизненного цикла — контракт, предусматривающий поставку товара или выполнение работы (в том числе при необходимости проектирование объекта капитального строительства, конструирование товара, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, при необходимости эксплуатацию в течение срока службы, ремонт и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта капитального строительства или товара.

Из комплексного толкования норм Закона N 44-ФЗ (в совокупности с конкурентным законодательством) следует, что, если контракт предполагает действие на весь период существования объекта, это можно сделать только в рамках контракта жизненного цикла. Внесение в другой контракт нескольких видов работ из тех, что должны регулироваться контрактом жизненного цикла, может повлечь ответственность за нарушение норм о защите конкуренции.

Правительство Российской Федерации в постановлении N 1087 определило исчерпывающее количество объектов инфраструктуры, которые могут создаваться и обслуживаться с помощью контракта жизненного цикла. В перечень вошли объекты транспортной инфраструктуры: автодорожные объекты, порты, аэродромы, метро, железнодорожный, внеуличный и электрический транспорт на земле, водные и воздушные суда, а также уникальные объекты капитальной постройки, объекты коммунального хозяйства и прочие.

Тем самым законодатель ясно дал понять, что в России контракт жизненного цикла будет представлять собой не способ совместного сотрудничества государства и частного сектора, а одну из форм госзакупок.

Проблемным для контракта жизненного цикла является и момент применения бюджетного законодательства о финансировании на длительный срок: Бюджетный кодекс Российской Федерации ограничивает оплату государственных контрактов трехлетними сроками. Контракт жизненного цикла не исключение. Положения о контрактах с долгим производственным циклом на контракты жизненного цикла пока не распространены.

За последнее десятилетие контракты жизненного цикла в мире стали весьма популярным видом взаимодействия государственного и частного секторов. Хочется верить, что их использование станет весьма популярным и в Республике Беларусь.