Основной Закон Германии вступил в силу 23.05.1949. За более чем 70-летнюю историю действия в его положения 65 раз вносились изменения.

В большинстве случаев коррективы носили точечный характер и были незначительными. Вместе с тем некоторые из изменений являлись более существенными и поэтому могут рассматриваться в качестве конституционных реформ, необходимость которых была продиктована проблемами, которые существовали в соответствующие периоды развития Германии. Например, для воссоединении Германии правки вносились на протяжении 1990 г., а членство в Европейском союзе официально было закреплено в 1992 г.

В результате ряда политических событий Основной Закон находился постоянно в состоянии конституционной реформы.

Как представляется, рассматривать исторические правки Основного Закона является нецелесообразным в силу их неактуальности в данный период. В этой связи в рамках настоящей статьи обратимся к последнему периоду действия Основного Закона, а именно с 2003 г., когда была создана Комиссия по реформе федерализма, по 2020 г., когда были внесены последние правки в Основной Закон.

Справочно
Созданная под эгидой Бундестага и Бундесрата Комиссия по реформе федерализма, в состав которой вошли представители различных политических партий, федеральных госорганов и представители федеральных земель, созывавшаяся для каждого этапа конституционной реформы федерализма, провела колоссальную работу по подготовке изменений в Основной Закон в 2006 и 2009 гг.

За указанные 18 лет действия в Основной Закон вносилось 14 правок (в 2006, 2008, четырежды в 2009, 2010, 2012, 2014, дважды в 2017, дважды в 2019 и в 2020 гг.).

В рамках данного небольшого временного периода проведена масштабная конституционная реформа, условно названная реформой федерализма, которая проходила в несколько этапов и задача которой заключалась в распределении законодательных полномочий и деятельности в сфере финансовых отношений и бюджета между Федерацией и федеральными землями.

Справочно
Следует отметить, что существующая система разделения компетенций между Федерацией и федеральными землями была создана еще в 1949 г. В соответствующем виде она была воспринята Основным Законом и с тех пор ни разу не изменялась, даже несмотря на то что за такой продолжительный период развития Германии неоднократно менялись политическая, экономическая, социальная, культурная и правовая сферы жизни общества и государства.
Именно поэтому необходимость такой конституционной реформы было продиктована самой внутригосударственной ситуацией, взаимоотношениями между Федерацией и федеральными землями, при которых федеральные земли требовали от Федерации большей самостоятельности в решении финансовых, социальных и правовых проблем на уровне федеральных земель.

Конституционная реформа федерализма, которую юристы-конституционалисты делят на несколько этапов, привела к двум масштабным изменениям Основного Закона, а именно в 2006 и 2009 гг.

Примечание
Правки, внесенные в Основной Закон в рамках конституционной реформы федерализма в 2006 и 2009 гг., но не имеющие отношение к предмету реформирования, равно как и редакционно-технические правки, рассматриваться в статье не будут.

В рамках правок 2006 г. Законом об изменении Основного Закона Германии от 28.08.2006 было осуществлено реформирование разделения компетенции между Федерацией и федеральными землями, в том числе в сфере осуществления законодательных полномочий и финансовых отношений.

В частности, в Основной Закон в редакции от 28.08.2006 были внесены следующие изменения:

1) закреплено, что представление всего государства в столице является задачей Федерации (п. 1 ст. 22);

2) определены конкретные случаи, когда в качестве представителя Германии в компетентные органы Европейского союза должен быть направлен один из представителей федеральных земель, уполномоченный Бундесратом, а именно когда затрагиваются исключительные законодательные полномочия федеральных земель в области школьного образования, культуры или радиовещания (п. 6 ст. 23);

3) уточнена норма Основного Закона относительно голосов федеральных земель при рассмотрении дел Европейского союза в рамках палаты по европейским делам, образованной Бундесратом. В частности, при подсчете голосов будет учитываться следующая схема: каждая федеральная земля располагает не менее чем тремя голосами, федеральные земли с населением свыше 2 млн жителей имеют 4 голоса, федеральные земли с населением свыше 6 млн жителей — 5 голосов, федеральные земли с населением более 7 млн — 6 голосов (п. 3а ст. 52);

4) конкретизированы нормы, определяющие сферы так называемой конкурирующей компетенции, а именно федеральные земли обладают полномочием на законодательное регулирование только в том случае, когда Федерация не пользуется своими законодательными правами. При этом Федерация имеет право на установление законодательного регулирования в сферах, определенных подп. 4, 7, 11, 13, 15, 19а, 20, 22, 25, 26 п. 1 ст. 74 Основного Закона, лишь тогда, когда это необходимо в общегосударственных интересах для установления равноценных условий жизни на федеральной территории либо сохранения правового или экономического единства. В свою очередь, федеральные земли имеют право на установление законодательного регулирования по таким вопросам, как охрана окружающей среды, использование и охрана природных ресурсов, высшее образование (в том числе отличающегося от федеративного законодательного регулирования). Исходя из указанного на территории федеральных земель в случае расхождения их законов с федеральными законами по названным вопросам действует тот закон, который принят позднее. Отдельно закреплено, что федеральным законом может быть установлено, что федеральное законодательное регулирование, необходимость в котором отпала, может быть заменено правом федеральных земель. Более того, для федеральных земель установлен срок, равный 6 месяцам, чтобы отреагировать на новое федеральное законодательство посредством принятия нового или обновления уже действующего закона по тому же вопросу, чтобы заменить указанное новое федеральное законодательство (ст. 72);

5) расширен перечень сфер исключительной компетенции Федерации в сфере законодательного регулирования: регулирование системы регистрации и идентификации; защита немецких культурных ценностей от вывоза за границу; защита от опасностей международного терроризма со стороны Федерального управления уголовной полиции в определенных случаях (при этом соответствующие законы нуждаются в одобрении Бундесратом); регулирование оборота оружия и взрывчатых веществ; забота о жертвах войны, раненых и военнопленных; производство и использование ядерной энергии в мирных целях, строительство и эксплуатация объектов, которые служат этим целям, защита от опасностей, возникающих в результате высвобождения ядерной энергии или ионизирующего излучения, и захоронение радиоактивных веществ (ст. 73);

6) уточнены сферы конкурирующей компетенции Федерации и федеральных земель, а именно исключены такие сферы, как: уголовно-исполнительное право; оборот оружия и взрывчатых веществ; дома престарелых; страхование; производство и использование ядерной энергии в мирных целях, строительство и эксплуатация объектов, которые служат этим целям, защита от опасностей, возникающих в результате высвобождения ядерной энергии или ионизирующего излучения, и захоронение радиоактивных веществ; объединение и аренда сельскохозяйственных земель, аренда поселков и усадеб; шумозагрязнение; искусственное оплодотворение и др. При этом добавлен широкий перечень новых сфер конкурирующей компетенции Федерации и федеральных земель: жилищные пособия, займы для строительства жилья, надбавки в связи с жилищным строительством; аптечное дело; лекарства, медицинская техника, наркотические вещества и яды; питание, потребительские товары и корм для животных; управление отходами; контроль загрязнения воздуха; статусные права и обязанности госслужащих и судей; охота; охрана природы и ландшафтный дизайн; региональное планирование; водный баланс; прием в университеты и ученые степени и т.д. При этом некоторые из законов, принятые в рамках указанных сфер, будут требовать одобрения со стороны Бундесрата (ст. 74, 74а);

7) исключена норма, предоставляющая Федерации право вводить в действие рамочные нормативные акты для их использования федеральными землями при разработки своих законодательных актов (ст. 75). Исключение данной нормы стало возможным благодаря четкому определению сфер исключительной и конкурирующей компетенции Федерации и федеральных земель;

8) закреплено положение, согласно которому федеральные земли могут изменять действие федеральных законов. При этом новое законодательство по соответствующим вопросам вступает в силу не ранее чем через 6 месяцев, если с согласия Бундесрата не будет установлено иное (п. 1 ст. 84);

9) прописано, что при исполнении федеральных законов по поручению Федерации никакие задачи федерации не могут быть перенесены на уровень федеральных земель (п. 1 ст. 85);

10) скорректированы сферы, в которых Федерация участвует финансово в выполнении задач федеральных земель, если эти задачи имеют значение для всей национальной общности и участие Федерации требуется для улучшения условий жизни. При этом список сфер, в которых требуется соответствующее участие Федерации, сокращен (исключено расширение и строительство высших учебных заведений, включая клиники) (ст. 91а);

11) внесены изменения, касающиеся заключения соглашений о финансировании сфер между Федерацией и федеральными землями, значение которых выходит за региональные рамки. При этом в рамках указанных соглашений сфера, связанная с планированием образования, заменена на сферу, касающуюся оказания помощи научно-исследовательским учреждениям при высших учебных заведениях. Также дополнительно определено, что на основе соглашений федеральное правительство и федеральные земли могут работать вместе, чтобы определить эффективность системы образования в международном сравнении и предоставить отчеты и рекомендации по данному поводу (ст. 91b);

12) по причине изменений в сфере исключительной и конкурирующей компетенции уточнены случаи обязательной проверки Федеральным конституционным судом Германии законодательных актов на предмет их конституционности по запросу Бундесрата, Правительства и Парламента федеральной земли (п. 2 ст. 93);

13) в связи с исключением полномочий Федерации по принятию рамочного законодательства для федеральных земель внесены правки относительно такого законодательства в сфере правового положения судей судов федеральных земель (п. 3 ст. 98);

14) внесены изменения в систему совместного финансирования деятельности Федерацией и федеральными землями. В частности, исключена необходимость получения одобрения со стороны Бундесрата, если федеральная земля самостоятельно покрывает 25% и более общей суммы финансирования (п. 3 ст. 104а); однако федеральные законы, обязывающие федеральные земли нести расходы в отношении третьей стороны или иные расходы, которые повлекут за собой иные связанные расходы, должны быть одобрены Бундесратом (п. 4 ст. 104а); установлено разграничение полномочий в части финансирования между Федерацией и федеральными землями при нарушении наднациональных и международно-правовых обязательств (п. 6 ст. 104а);

15) закреплены цели предоставления Федерацией финансовой помощи, например для выравнивания экономических различий, оказания помощи в развитии, исключения нарушения экономической стабильности и др. (п. 1 ст. 104b). При этом финансовая помощь предоставляется федеральным землям только на определенный срок и при условии регулярной отчетности о расходовании предоставленных средств перед Федерацией (п. 2 ст. 104b);

16) расширены полномочия федеральных земель в части определения ставки налога, уплачиваемого при покупке земельного участка (п. 2а ст. 105). При этом сумма налоговых поступлений должна быть включена в налогооблагаемую базу (п. 1 ст. 107);

17) закреплено, что в соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества Федерация и федеральные земли должны совместно выполнять обязательства, подчиняясь бюджетной дисциплине Европейских сообществ. В случае нарушения Германией критериев по долгам, установленных данным договором, отдельные федеральные земли могут подпасть под санкции, если с их стороны будет превышены определенные долговые рамки. При этом установлено распределение долга между Федерацией и федеральными землями: штрафные выплаты в размере 65% будет нести Федерация, а 35% — федеральные земли (п. 5 ст. 109);

18) уточнен порядок применения федерального законодательства и законодательства земель с учетом новых положений ст. 72, 73, 74а, 84 и др. (ст. 125а — 125с).

В рамках правок 2009 г. Законом об изменении Основного Закона Германии от 29.07.2009 были реформированы финансовые взаимоотношения и бюджетная политика Федерации и федеральных земель.

В частности, в Основной Закон в редакции от 29.07.2009 были внесены следующие изменения:

1) закреплено, что Федерация и федеральные земли могут сотрудничать в планировании, создании и эксплуатации систем информационных технологий, необходимых для выполнения их задач. В этой связи на основе соглашений Федерация и федеральные земли могут определять стандарты и требования безопасности, необходимые для связи между их системами информационных технологий, и т.д. (ст. 91с);

2) установлено, что Федерация и федеральные земли могут проводить сравнительные исследования и публиковать результаты для определения и повышения эффективности деятельности своих административных органов (ст. 91d);

3) ст. 104b закреплены цели, на достижение которых Федерацией может быть предоставлена финансовая помощь федеральным землям. При этом отдельно уточнено, что в случае стихийных бедствий или исключительных чрезвычайных ситуаций, которые выходят из-под контроля федеральной земли и оказывают значительное негативное влияние на финансовое положение такой федеральной земли, Федерация может предоставить финансовую помощь даже без законодательных полномочий (п. 1 ст. 104b);

4) продекларировано, что Федерация и федеральные земли совместно выполняют обязательства Германии, вытекающие из правовых актов Европейского сообщества на основании ст. 104 Договора об учреждении Европейского сообщества, для соблюдения бюджетной дисциплины и с учетом требований макроэкономического равновесия (п. 2 ст. 109);

5) установлено, что бюджеты Федерации и федеральных земель в основном должны быть сбалансированы без поступлений от займов. При этом данное правило может не соблюдаться во время экономического роста и кризиса, а также вышеуказанных стихийных бедствий или исключительных чрезвычайных ситуаций. Но в таких случаях должен быть предусмотрен последующий план балансировки бюджета. Особенности формирования бюджетов федеральных земель регулируются в рамках их конституционных полномочий с учетом названных правил (п. 3 ст. 109);

6) определено правило, согласно которому для избежания чрезвычайных бюджетных ситуаций нормами федерального закона будут урегулированы осуществление постоянного мониторинга бюджетных процессов на всех уровнях со стороны совместного органа, предпосылки и порядок определения возможной бюджетной чрезвычайной ситуации, принципы создания и реализации программ реструктуризации во избежание бюджетных чрезвычайных ситуаций (ст. 109а);

7) закреплено, что доходы и расходы, как правило, подлежат взаимозачету без учета поступлений от займов. Данный принцип будет также соблюден, если поступления от займов не превысят 0,35% номинального валового внутреннего продукта. Если экономическое развитие отклоняется от нормальной ситуации, необходимо учитывать влияние такого отклонения на бюджет в периоды экономического роста и кризиса. Отклонения объемов заимствований от допустимых лимитов должны фиксироваться. В случае вышеуказанных стихийных бедствий или исключительных чрезвычайных ситуаций лимиты заимствований могут быть превышены на основании решения большинства членов Бундестага. При этом должен быть разработан план погашения с учетом разумных сроков такого погашения (п. 2 ст. 115).

Следует отметить, что в Германии совершенствование Основного Закона является непрерывным процессом. Так, на основании Закона об изменении Основного Закона Германии от 15.11.2019 были внесены правки в ст. 72, 105, 125b Основного Закона, которые ранее были изменены в рамках конституционных реформ федерализма в 2006 и 2009 гг. В частности, указанные изменения связаны с отнесением налога, уплачиваемого при покупке земельного участка, к конкурирующей компетенции Федерации и федеральных земель. Кроме того, п. 2 ст. 72 Основного Закона определено, что к конкурирующей компетенции относится правовое регулирование и других налогов, если право на получение дохода от этих налогов полностью или частично принадлежит Федерации при условии соблюдения определенных требований.

Более того, представители Бундестага подтвердили готовность продолжить реформу федерализма и начать 3-й этап такой реформы с целью совершенствования норм Основного Закона в вопросах компетенции и правил финансирования, затронув при этом новые сферы общественной жизни, а именно жилищное строительство и развитие общественного транспорта с целью окончательного урегулирования конфликтов Федерации и федеральных земель по соответствующим вопросам.

Таким образом, конституционная реформа федерализма в 2006 и 2009 гг. сыграла важную роль в совершенствовании системы федеративных отношений в Германии, а заявление относительно необходимости ее продолжения указывает на то, что система взаимоотношений между Федерацией и федеральными органами постоянно развивается.

Данная конституционная реформа федерализма привела к перераспределению законодательных полномочий, деятельности и сфер влияния, в том числе в вопросах финансирования и бюджета между Федерацией и федеральными землями.

Непосредственным итогом первого этапа конституционной реформы федерализма (2006 г.) стало совершенствование порядка разграничения законодательной компетенции между Федерацией и федеральными землями, более четкое распределение сфер в рамках исключительной и конкурирующей компетенций с одновременным уточнением порядка распределения финансирования в соответствующих сферах. Более того, в пользу большей самостоятельности федеральных земель было увеличено количество сфер конкурирующей компетенции, разрешено изменять действие федеральных законов при соблюдении определенных условий, а также определены случаи, когда федеральные земли могут принимать участие в делах Европейского союза. Вместе с тем такое наделение самостоятельностью федеральных земель привело к появлению их большей ответственности в политических и финансовых вопросах как перед Федерацией, так и перед Европейским союзом.

Результатом 2-го этапа конституционной реформы федерализма (2009 г.) явилось внедрение новой системы финансовых взаимоотношений и организации бюджетной политики между Федерацией и федеральными землями. В основном соответствующие изменения Основного Закона направлены на содействие бюджетной стабильности, недопущение перекосов в формировании бюджетов Федерации и федеральных земель, а также обеспечение устойчивости в функционировании экономик федеральных земель как в период экономического роста, так и в период кризиса.

Как представляется, Германия идет по пути децентрализации власти, т.е. наделения федеральных земель большей самостоятельностью и более широкими полномочиями в разных сферах. Доказательством тому является не только расширение сфер конкурирующей компетенции, упразднение рамочного законодательства Федерации, но и четкий механизм преодоления действия федеральных законов посредством издания законодательных актов федеральных земель при соблюдении определенных условий, а также уточнение сфер, в рамках которых федеральные земли могут представлять свои интересы в делах Европейского союза.

Читайте этот материал в ilex >>*
*по ссылке Вы попадете в платный контент сервиса ilex