30.08.1995 на всенародном референдуме была принята Конституция Казахстана, которая действует с изменениями на 23.03.2019.
Справочно
Президент 28.07.1995 подписал Указ № 2389 «О проведении 30 августа 1995 года республиканского референдума», в рамках которого была принята действующая Конституция Казахстана.
Особенность Конституции Казахстана в редакции от 30.08.1995 заключалась в предоставлении Президенту широких полномочий, а также потере Парламентом контрольных функций, разделении Парламента на 2 палаты (Сенат и Мажилис), упразднение Верховного Совета, распределение законодательной функции Парламента между 3 институтами – Президентом, Правительством и депутатами Парламента, упразднение Конституционного Суда и Арбитражного Суда.
На протяжении последующих 15 лет в Конституцию Казахстана 5 раз вносились изменения (в 1998, 2007, 2011, 2017 и 2019 гг.).
Справочно
В 1998 г. в Конституцию Казахстана был внесен ряд изменений, которые затронули 19 статей. Коррективы коснулись сроков и функций Президента, принесения присяги Президентом, ситуации досрочного освобождения или отрешения его от должности и др. Поправки также затронули сроки и полномочия депутатов Парламента. Относительно деятельности Правительства было закреплено, что члены Правительства самостоятельны в принятии решений в пределах своей компетенции и несут персональную ответственность перед Премьер-министром за работу подчиненных им госорганов. Член Правительства, не согласный с проводимой Правительством политикой или не проводящий ее, подает в отставку либо подлежит освобождению от занимаемой должности. Дополнительно внесены изменения, касающиеся выборов (депутатов Парламента, в отношении выборов которых введены элементы пропорциональной избирательной системы, акимов административно-территориальных единиц и т.д.), упразднен предельный возраст госслужащего.
В 2007 г. в Конституцию Казахстана внесены поправки, согласно которым был изменен статус Президента. В частности, введено правило, что один и тот же человек не может занимать пост президента более 2 сроков подряд. При этом срок исполнения полномочий Президента был уменьшен до 5 лет (ранее было 7 лет). Также закреплено, что Президент должен постоянно жить в Казахстане последние 15 лет. Дополнительно Казахстан пошел по пути закрепления особого положения Нурсултана Назарбаева, Первого Президента Казахстана, с закреплением его статуса в конституционном законе. Так, в его отношении ограничение по срокам пребывания в должности не распространяется. Отдельные изменения направлены на расширение полномочий Президента, например в части назначения должностных лиц, создания и упразднения госорганов (Совета Безопасности, Ассамблеи народа Казахстана, которая наделена конституционным статусом и получила право делегировать своих представителей в Мажилис и Сенат согласно установленной квоте, и т.д.).
Поправки внесены в правовые основы деятельности Парламента, в частности изменен статус депутатов Парламента и расширены их полномочия. Осуществлен переход к пропорциональной избирательной системе. Определены сферы исключительного ведения Мажилиса, закреплены особенности деятельности Парламента как на совместных, так и раздельных заседаниях его палат.
В правках к Конституции Казахстана содержатся ограничения для членов Правительства в части осуществления профессиональной деятельности, а также закреплено, что Правительство слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, и др.
Изменения затронули судебную систему в части порядка назначения судей, создания судебных коллегий, осуществления населением местного самоуправления в Казахстане. Столицей Казахстана определен г. Астана. Также внесены дополнения, касающиеся прав человека относительно применения смертной казни.
В 2011 г. в Конституцию Казахстана были внесены изменения, направленные на установление конституционных основ назначения и проведения внеочередных выборов Президента. Тогда же были внесены дополнения, которые закрепили за Нурсултаном Назарбаевым статус «Елбасы», в соответствии с которым он до конца жизни наделяется властными полномочиями, независимыми от статуса Президента. Также он и члены его семьи полностью освобождаются от уголовной ответственности и т.д.
В 2017 г. Президент объявил о конституционной реформе, главной целью которой стал переход отдельных полномочий Президента к Парламенту и Правительству. Для этой цели была создана специальная рабочая группа по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти, в рамках которой осуществлялась разработка поправок в Конституцию Казахстана. После подготовки данной специальной рабочей группой проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» работа над соответствующими правками была перенесена в Парламент, в котором в рамках образованной комиссии осуществлялась дальнейшая их доработка с участием депутатов. Итогом соответствующей деятельности стали согласованные изменения и дополнения в Конституцию Казахстана, которые после принятия Парламентом, проверки Конституционным Советом и подписания Президентом были опубликованы в форме Закона Республики Казахстан от 10.03.2017 № 51-VI ЗРК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Он внес существенные изменения и дополнения в Конституцию Казахстана, что будет рассмотрено подробнее далее.
В 2019 г. внесены последние на сегодня поправки в Конституцию Казахстана, согласно которым столица (г. Астана) была переименована в г. Нур-Султан.
Однако наибольший интерес вызывает конституционная реформа 2017 г., в рамках которой изменения коснулись следующих положений Конституции Казахстана:
1) статуса Президента:
— ужесточены требования к Президенту (в частности, к ранее закрепленным требованиям установлено наличие обязательного высшего образования). Отдельно закреплена возможность определения иных дополнительных требований на основании конституционного закона (п. 2 ст. 41);
— закреплены дополнительные гарантии для первого Президента и установлено, что его статус является неизменным (п. 2 ст. 91);
— относительно полномочий Президента:
- предоставлено полномочие по обращению в Конституционный Совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Казахстана либо о даче заключения в определенном случае (подп. 10-1 ст. 44);
- уточнены полномочия в части освобождения от должности Премьер-министра, назначения на должности членов Правительства, председательствования на заседаниях Правительства по особо важным вопросам (подп. 3 ст. 44), формирования службы государственной охраны (подп. 18 ст. 44);
- сокращены полномочия в части издания законов по вопросам войны и мира, а также указов, имеющих силу закона, которые действует до принятия Парламентом нового закона (п. 2 ст. 45), при этом сохранено только право определять приоритетность принятия законов (п. 2 ст. 61);
- исключен ряд полномочий, а именно по утверждению госпрограмм и (по представлению Премьер-министра) единой системы финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета;
2) статуса Парламента:
— подчеркнуто, что Парламент осуществляет законодательную власть, а не просто законодательные функции (п. 1 ст. 49);
— исключена возможность на совместном заседании палат Парламента делегировать Президенту законодательные полномочия на срок, не превышающий 1 года (подп. 3 ст. 53);
— к исключительной компетенции Сената отнесено избрание по представлению Президента сроком на 5 лет и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (п. 1-1 ст. 55);
— усилен парламентский контроль за деятельностью членов Правительства. В частности, по итогам заслушивания отчета большинством не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов вправе принимать обращение к Президенту об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов. При этом Президент обязуется освободить от должности такого члена Правительства (подп. 6 ст. 57);
3) вопросов деятельности Правительства:
— установлена ответственность Правительства в любых случаях не только перед Президентом, но и перед Парламентом (п. 2 ст. 64);
— Правительство наделено полномочиями в части утверждения по согласованию с Президентом госпрограмм, а также обеспечения их исполнения (подп. 1 ст. 66) и единой системы финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета (подп. 9-1 ст. 66);
— исключено полномочие Правительства по назначению и освобождению от должности руководителей центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства (п. 8 ст. 66);
— установлено, что Премьер-министр докладывает не только Президенту, но и Парламенту об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях (п. 4 ст. 67);
— закреплено, что Правительство слагает свои полномочия не перед вновь избранным Президентом, а перед вновь избранным Мажилисом. При этом исключена норма, согласно которой перед вновь избранным Мажилисом Премьер-министр ставит вопрос о доверии Правительству. В случае выражения Мажилисом доверия Правительство продолжает исполнять свои обязанности, если иное не будет решено Президентом (п. 1 ст. 70);
4) Конституционного Совета:
— расширены полномочия по рассмотрению вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Казахстана, подготовке заключения в случае обращений Президента по определенным вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства (п. 2 ст. 72);
— усилена позиция Конституционного Совета за счет исключения права Президента внести возражение на решение Конституционного Совета (п. 4 ст. 73);
5) правосудия:
— исключены конституционные требования к судье, однако включена норма, согласно которой требования к судье предъявляются конституционным законом (п. 3 ст. 79);
— уточнена компетенция Верховного Суда (ст. 81);
6) органов прокуратуры:
— уточнены полномочия и статус органов прокуратуры, в связи с чем прокуратура от имени государства осуществляет в установленных пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Казахстана, представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование (п. 1 ст. 83);
7) местного самоуправления:
— кроме принятия маслихатом решения о самороспуске определено, что его полномочия прекращаются досрочно Президентом лишь после консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента (п. 5 ст. 86);
— для акимов административно-территориальных единиц, кроме акимов областей, городов республиканского значения и столицы, установлено, что они назначаются или избираются на должность, а также освобождаются от должности в порядке, определяемом законом, а не Президентом (п. 4 ст. 87);
8) обеспечения стабильности Конституции Казахстана:
— определено, что изменения и дополнения в Конституцию Казахстана выносятся на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента при наличии заключения Конституционного Совета об их соответствии основополагающим принципам деятельности Казахстана, заложенным Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом – «Елбасы», которые являются неизменными (п. 2, 3 ст. 91);
9) прав человека и основных свобод:
— кроме ранее установленного запрета на лишение гражданства и изгнание гражданина Казахстана за пределы страны закреплено право на изменение гражданства, определен случай лишения гражданства, а именно по решению суда за совершение террористических преступлений, причинение иного тяжкого вреда жизненно важным интересам Казахстана (п. 2 ст. 10);
— изменена норма, в соответствии с которой не допускается ни в какой форме ограничение прав и свобод граждан по политическим мотивам. Безусловный запрет на ограничение прав и свобод предусмотрен в отношении ст. 11, 13–15, п. 1 ст. 16, ст. 17 др. ст. Конституции Казахстана;
10) иных сфер:
— усовершенствован принцип общественного согласия и политической стабильности путем установления конституционного запрета на любые действия, способные нарушить не только межнациональное, но и межконфессиональное согласие (п. 2 ст. 39);
— в пределах столицы (г. Астаны) установлен особый правовой режим в финансовой сфере с целью создания благоприятных условий для привлечения инвестиций (п. 3-1 ст. 1);
— при существующем приоритете ратифицированных международных договоров в отношении законов Казахстана исключено положение о непосредственном применении норм международных договоров, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона (п. 3 ст. 4).
В целом результатом проведения в Казахстане конституционных реформ в 1998, 2007, 2011 и 2017 гг. стало реформирование института президентства. С одной стороны, конституционные правки привели к усилению роли Президента посредством обеспечения статуса координатора деятельности различных ветвей власти, а также наделения его правами по направлению в Конституционный Совет обращений о проверке соответствия законов Конституции Казахстана института президентства, назначению ряда должностных лиц, созданию и упразднению госорганов, оспариванию решений отдельных госорганов и определению государственной политики в определенных сферах при одновременном закреплении неизменного статуса Первого Президента – «Елбасы» с предоставлением ему соответствующих незыблемых гарантий. С другой стороны, были ослаблены отдельные позиции Президента в связи с лишением его законодательных полномочий при одновременном сохранении права определения приоритетности прохождения законопроектов в Парламенте.
Вместе с тем с конституционной реформы 2007 г. и в течение конституционных реформ 2011 и 2017 гг. наблюдается последовательное усиление роли Парламента. В частности, после проведения конституционной реформы 2017 г. Президент лишился права объявлять рассмотрение проекта закона срочным и законодательного права в части издания указов, имеющих силу закона, которые действуют до принятия Парламентом нового закона (указанными законодательными полномочиями Президент был наделен на основании Конституции Казахстана 1995 г.). Кроме того, была пересмотрена роль Парламента в отношении исполнительной ветви власти, а именно обеспечен парламентский контроль за деятельностью Правительства посредством безусловного освобождения Президентом от должности члена Правительства на основании принятого в определенном порядке любой из палат Парламента обращения по итогам заслушивания отчета члена Правительства. Дополнительно были расширены полномочия Парламента, в том числе в рамках кадровой политики, и определены сферы исключительного ведения Парламента.
Благодаря конституционной реформе 2017 г. обеспечена большая самостоятельность Правительства в осуществлении государственной политики и руководстве деятельностью госорганов. Так, к Правительству перешли полномочия по утверждению госпрограмм и др. по согласованию с Президентом. Дополнительно закреплено сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Мажилисом, упрощен порядок освобождения от должности членов Правительства по обращению депутатов Парламента. Таким образом расширена ответственность Правительства при условии обеспечения подотчетности перед Парламентом.
Также конституционная реформа в 2017 г. была направлена:
— на повышение уровня общественного доверия к судам и правоохранительным органам (уточнены конституционные основы судебной системы и прокуратуры; ужесточены требования к кандидатам на занятие должности судьи; в качестве приоритетного направления работы прокуратуры закреплен надзор за законностью в деятельности органов уголовного преследования);
— усиление независимости органов местного самоуправления (решения о досрочном прекращении полномочий маслихатов могут быть приняты Президентом только после консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента; назначение или избрание на должность акимов района в городе, города районного значения, села, поселка и сельского округа осуществляется только на основании законов Казахстана).
Таким образом, конституционная реформа 2017 г. стала началом перехода Казахстана к новой системе государственного управления, перераспределения полномочий и ответственности между госорганами, совершенствования механизма взаимодействия между ветвями власти при сохранении президентской формы правления.
