Юрий Александрович Никитин,
заместитель начальника отдела
прокуратуры Минской области,
кандидат юридических наук, доцент
Коррупция, то есть умышленное использование должностными лицами своего служебного положения в целях противоправного получения имущества или другой выгоды, выступает серьезным препятствием на пути нормализации обстановки в обществе и построения правового государства.
Меры, направленные на противодействие коррупции, реализуются в государственных органах и иных государственных организациях в первую очередь посредством создания и деятельности комиссий по противодействию коррупции <*>. На указанные комиссии возложена оценка коррупционных рисков и выработка мер по их минимизации.
Как указано в Методических рекомендациях по организации антикоррупционной работы в государственных органах и организациях, разработанных Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, цель такой оценки — определение конкретных процессов и деловых операций в деятельности организации, при реализации которых наиболее высока вероятность совершения работниками организации правонарушений коррупционного характера.
Оценка коррупционных рисков позволяет обеспечить соответствие реализуемых антикоррупционных мероприятий специфике деятельности организации и рационально использовать ресурсы, направляемые на проведение работы по профилактике коррупции.
Анализ коррупционных рисков осуществляется по следующим направлениям:
1) выявление и оценка коррупционных рисков в правовых актах, регулирующих деятельность государственного органа или организации, на наличие:
— положений, способствующих принятию должностным лицом решения по своему усмотрению;
— положений, способствующих созданию барьеров при реализации физическими и юридическими лицами своих прав и законных интересов;
— правовых пробелов, создающих возможность произвольного толкования НПА;
2) выявление коррупционных рисков в организационно-управленческой деятельности в целях установления фактов нарушения законодательства при:
— проведении закупок товаров, работ (услуг);
— осуществлении государственного надзора и контроля;
— подготовке и принятии решений о распределении бюджетных и внебюджетных денежных средств, иного имущества, уплате сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
— распоряжении государственным имуществом, имуществом организации, в том числе при осуществлении арендных отношений;
— лицензировании отдельных видов деятельности, выдаче разрешений и иных аналогичных действиях, проведении экспертиз и выдаче заключений;
— ведении административного процесса;
— проведении служебных расследований и проверок;
— осуществлении административных процедур;
— определении размера и формы оплаты труда, а также материального поощрения;
— выделении жилья, земельных участков, займов, предоставлении иных социальных благ.
Вышеперечисленный перечень не является исчерпывающим.
Оценка коррупционных рисков, возникающих в деятельности государственных органов и организаций, заключается в определении:
— уязвимых для коррупции функций и операций;
— работников, которые в рамках осуществления уязвимых для коррупции функций и операций могут быть вовлечены в коррупционные проявления в силу реализуемых ими служебных полномочий (прав и обязанностей, трудовых функций);
— видов коррупционных правонарушений, которые могут быть совершены при осуществлении функции или операции;
— характера и размера возможного ущерба (вреда);
— вероятности совершения коррупционного деяния и причинения ущерба (вреда);
— факторов, способствующих возникновению (снижению) уязвимости для коррупции отдельных функций, операций или работников;
— факторов, влияющих на характер и размер ущерба, а также способствующих его увеличению или уменьшению.
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что одной из наиболее подверженных коррупционным рискам сфер является сфера закупок товаров (работ, услуг) как за счет бюджетных средств, так и за счет собственных средств организаций: на ее долю приходится более двух третей всех выявляемых коррупционных проявлений.
Ниже на практических примерах рассмотрим типичные нарушения в сфере госзакупок, закупок за счет собственных средств и закупок при строительстве, а также рассмотрим, какие меры предпринять заказчику для предотвращения коррупционных проявлений при проведении закупок.
Правовая регламентация проведения закупок
Вопросы проведения закупок регулируют следующие НПА:
— Закон о госзакупках;
— Указ N 590;
— постановление N 395;
— Указ N 223;
— постановление N 88;
— постановление N 229;
— иные акты законодательства о закупках.
Госзакупка — приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств, а также отношения, связанные с исполнением договора госзакупки <*>.
Во всех организациях локальным НПА должен быть утвержден состав комиссии по госзакупкам, регламент работы которой утверждается руководителем (уполномоченным им должностным лицом) заказчика (организатора) <*>. По его решению при необходимости состав комиссии может меняться <*>.
В состав указанной комиссии заказчик (организатор) должен включать преимущественно лиц, освоивших содержание согласованных с МАРТ образовательных программ дополнительного образования взрослых в сфере госзакупок, а также при необходимости лиц, обладающих специальными знаниями в сферах деятельности, связанных с предметом госзакупки <*>. Данное правило распространяется как на членов комиссии — работников заказчика (организатора), так и на лиц, не состоящих с последним в трудовых отношениях, но включенных в состав комиссии.
В то же время Закон о госзакупках не требует в обязательном порядке, чтобы все члены комиссии по госзакупкам освоили содержание согласованных с МАРТ образовательных программ дополнительного образования взрослых в сфере госзакупок, а лишь говорит о преимущественном включении в состав комиссии таких лиц при их наличии <*>.
Закупки за счет собственных средств осуществляются организациями с применением процедур, предусмотренных ч. 1 подп. 2.1 п. 2 постановления N 229.
Также в организации должен быть разработан порядок осуществления закупок за счет собственных средств, который размещается в открытом доступе в ИС “Тендеры” на сайте РУП “Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен” в течение трех рабочих дней после его утверждения <*>.
В порядке осуществления закупок за счет собственных средств определяются виды процедур, условия их применения и проведения, требования к заключению и исполнению договоров на закупки, а также иные положения, связанные с осуществлением закупок. При этом не допускается предъявлять требования к участникам процедуры закупки, а также закупаемым товарам (работам, услугам), условиям исполнения договора на закупку и осуществлять оценку и сравнение предложений участников процедуры закупки по критериям и способом, которые не указаны в документации о закупке <*>.
Следует обратить внимание на то, что в ИС “Тендеры” должны размещаться сведения о количестве и общей стоимости договоров на закупки товаров (работ, услуг), заключенных организацией в предыдущем году, которые организация обязана разместить не позднее 1 февраля в открытом доступе в соответствии с требованиями постановления N 229 <*>. В то же время в порядках о закупках организации зачастую не указывают обязанность размещения данных сведений и, как следствие, не размещают их, что является нарушением постановления N 229.
Персональная ответственность за необеспечение выполнения требований законодательства о закупках за счет собственных средств возложена на руководителей государственных органов (государственных организаций), а также руководителей организаций <*>.
Как показывает практика, нарушения при закупках ответственные должностные лица чаще всего допускают сознательно, в том числе с целью обеспечить “нужные” результаты процедур закупок.
Нарушение государственным должностным или приравненным к нему лицом установленного актами законодательства порядка проведения конкурсов, аукционов, процедур закупок является правонарушением, создающим условия для коррупции, и влечет за собой ответственность в соответствии с законодательными актами <*>.
Типичные нарушения в сфере закупок
Практика контролирующих (надзорных) органов свидетельствует о том, что нарушений при проведении закупок, особенно за счет бюджетных средств, допускается достаточно много и разных по своей сути. И даже несмотря на то, что процесс проведения процедур закупок максимально усложнен для тех, кто хочет нарушить закон, полностью от коррупции избавиться не удается.
К наиболее распространенным относятся следующие нарушения, допускаемые заказчиком (организатором) закупок:
1. Незаконное ограничение доступа широкого круга лиц к участию в процедуре закупки в целях создания условий для заключения договора с заранее выбранной организацией (предъявление необоснованных требований, позволяющих отклонить предложения неугодных участников, нарушение порядка публикации приглашений к участию в процедурах закупок, чтобы информацию о закупке получили только заранее определенные участники, и т.п.).
Пример 1
ОАО “С” на ЭТП размещено приглашение к участию в электронном аукционе, предмет закупки — запасные части к сельскохозяйственной технике, источник финансирования — бюджетные средства.
В нарушение п. 2 и 3 ст. 16 Закона о госзакупках в аукционных документах и приглашении к участию в процедуре закупки были установлены требования к участникам, включая перечень документов для их проверки, не предусмотренные указанными нормами.
Так, в числе документов, подтверждающих квалификационные данные, указаны справка из налогового органа об уплате соответствующих налоговых платежей на дату подачи предложения, копия бухгалтерского баланса за предыдущий год, а также на последнюю отчетную дату.
Более того, административная процедура по выдаче налоговыми органами справок об уплате налоговых платежей не осуществляется с 01.01.2018 <*>.
В соответствии с требованиями аукционных документов участники должны также представить специальные разрешения (лицензии) на занятие деятельностью, связанной с оптовой торговлей запасными частями. При этом законодательством требование о лицензировании указанного вида деятельности не установлено и, следовательно, оно противоречит п. 2 ст. 16 Закона о госзакупках.
Неправомерным является и требование о предоставлении участниками устава, поскольку юридические лица могут действовать и на основании иных учредительных документов.
Пример 2