Международное право предусматривает меры специальной защиты наиболее уязвимых членов общества: всех тех, кто сам не имеет равных возможностей защищать свои права и основные свободы. В первую очередь к ним относятся дети.

Обеспечение прав детей в государствах достигается в условиях всеобщего поощрения демократии и укрепления правопорядка, что, в свою очередь, возможно при качественном управлении, которое согласно Декларации тысячелетия ООН предполагает полное обеспечение интересов детей в обществе.

Предмет рассмотрения настоящей статьи — профилактика социального сиротства в свете защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и современная практика реализации международных соглашений в странах Западной Европы.

Социальное сиротство: понятие, регулирование

Социальное сиротство — многоплановое понятие. Оно включает, как минимум, следующие категории детей: отказные дети, дети-подкидыши, дети, чьи родители безвестно отсутствуют, находятся в местах лишения свободы или неизлечимо больны <*>.

Вопросам социального сиротства в настоящее время в странах Западной Европы уделяется достаточно большое внимание. Они решаются в комплексе с другими проблемами детей и молодежи. Анализ данного явления показывает, что проблема социального сиротства есть, но не является острой.

Основные международные документы в области защиты и соблюдения прав детей, лишенных родительского ухода:

— Конвенция о правах ребенка;

— Замечание общего порядка N 14 Комитета ООН по правам ребенка (2013);

— Рекомендация N Rec (2005) 5 Комитета Министров Совета Европы от 16.03.2005;

— Рекомендация Комитета Министров Совета Европы 1371 (1998);

— Рекомендация Комитета Министров Совета Европы 1601 (2003);

— Руководящие указания по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009).

Несмотря на то, что Конвенция о правах ребенка обязательна к исполнению, а Рекомендация N Rec (2005)  Комитета Министров Совета Европы от 16.03.2005 и Руководящие указания по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009) носят рекомендательный характер, все они представляют основу для создания, реформирования и функционирования системы альтернативного ухода за детьми, оставшихся без попечения родителей, во всем мире. Эти документы разработаны на основании имеющегося международного опыта и принимаются во внимание национальными государствами при реализации внутренних политик и практик.

Комплексный анализ международно-правовых документов, законодательства отдельных стран и сложившейся практики его применения позволяет сделать вывод о том, что особое внимание в странах Евросоюза уделяется профилактике социального сиротства <*>.

Уровни профилактики сиротства

Анализ содержания Руководящих указаний по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009) позволяет выделить уровни проводимой работы по предотвращению потребности в альтернативном уходе, т.е. в уходе, заменяющем семейный, со стороны третьих лиц вне (за пределами) семьи.

Первый уровень — обеспечение доступа населения к основным видам услуг, направленных на поддержку семьи в выполнении ее обязанностей по отношению к ребенку, и возможности ребенка поддерживать отношения с обоими родителями.

Этот уровень включает: доступ к надлежащему жилью, основным медицинским услугам, образованию, соцобеспечению, вспомогательным социальным услугам, таким как лечение в случаях наркотической и алкогольной зависимостей, услуги по дневному уходу, финансовую помощь, школы продленного дня и т.д.

Значение придается организации посещения детей на дому, курсам для детей и родителей, групповым встречам с другими семьями.

Так, например, в Великобритании с момента рождения все дети участвуют в деятельности различных агентств и учреждений, относящихся к сфере здравоохранения, образования, соцобеспечения. Значительное количество профессионалов (медсестры, врачи, воспитатели, педагоги) играют немаловажную роль в формировании личности ребенка. Дети, находящиеся в группе риска, подвергаются тщательной оценке со стороны соцработников, которые после ее окончания определяют, каким образом будет оказана помощь этим детям.

Кроме того, в Великобритании существует реестр по защите прав детей, содержащий сведения о детях, которым был нанесен вред в виде пренебрежения нуждами ребенка, эмоциональным и физическим насилием и пр. (далее — реестр). В реестр ребенок попадает после проведения соцработником расследования. На заседание специального комитета приглашается биологическая (кровная) семья ребенка и сам ребенок (если он старше 8 лет). Для этой семьи разрабатывается план по защите ребенка, цель которого — как можно быстрее снять ребенка с учета в реестре после оказания необходимого объема услуг <*>.

Латвия для повышения ответственности на местном уровне собрала вместе все муниципальные службы помощи семье, чтобы создать набор услуг в помощь уязвимым семьям по месту жительства.

В Румынии создано Национальное агентство по защите прав ребенка и усыновлению с параллельными муниципальными структурами и активным участием негосударственных организаций, созданы отделения матери и ребенка, центры дневного пребывания, семейное консультирование, развиваются патронат, усыновление и воссоединение.

В Албании действует консультационная служба для детей в беднейшем районе, которая работает в партнерстве с Датским отделением детского фонда «Спасите детей» <*>.

Согласно Руководящим указаниям по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009) в рамках первичной профилактики государства обязаны поощрять меры по борьбе с бедностью, дискриминацией, насилием, жестоким обращением с детьми и сексуальными посягательствами и злоупотреблением алкоголем и наркотиками <*>.

Второй уровень — работа с семьями в ситуации угрозы изъятия ребенка, отказа от ребенка.

Руководящими указаниями по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009) на случай добровольного отказа от ребенка рекомендуется государству обеспечить консультационную и социальную поддержки семье, которая побуждала бы родителей заботиться о своем ребенке в дальнейшем <*>.

Конкретная и своевременная помощь семьям, дети из которых могут быть помещены в интернат, дает возможность семьям преодолеть кризис. Это могут быть помощь в получении положенных по закону социальных пособий и выплат, содействие в решении жилищных проблем, трудоустройство, помощь родителям детей с особыми потребностями, создание центра дневного пребывания и т.п.

При добровольном оставлении ребенка государству необходимо обеспечить всестороннюю оценку ситуации и выбрать наилучшее альтернативное размещение, включая возможность передачи ребенка родственникам при обеспечении соответствующей государственной социальной поддержки.

Так, в настоящее время количество детей, помещаемых к родственникам, варьируется от 3% в Финляндии и 5% в Швеции, Великобритании, до 63% в Латвии и 75% в Португалии <*>.

Если ребенка нужно экстренно изъять из семьи, когда есть основания полагать, что его благополучие под угрозой, решение об этом должны принимать компетентные органы в соответствии с законодательством по строго определенным критериям и процедурам. Указанная ситуация также подлежит судебному надзору.

Большинство стран Западной Европы подтверждают, что до принятия решения об изъятии ребенка из семьи выслушивается мнение самого ребенка. В большинстве стран учитывается зрелость ребенка и способность к рассуждению, а в некоторых странах законом установлен предельный возрастной лимит.

И дети, и родители имеют право обжаловать такое решение в соответствующей судебной инстанции. Такого права нет у детей в следующих странах: Эстония, Германия, Италия, Литва, Польша и Сербия (за некоторым исключением). В некоторых странах дети (и иногда родители) могут обращаться самостоятельно в другие инстанции помимо суда, например — к Уполномоченному по правам ребенка <*>.

Третий уровень включает меры, направленные на возможное возвращение ребенка в семью из системы альтернативного ухода.

Положение ребенка, находящегося в приемной семье или в учреждении интернатного типа, должно регулярно пересматриваться с целью определения возможностей возвращения в биологическую семью или установления постоянного контакта с кровной семьей и родственниками, а при невозможности — с целью помещения в замещающую семью.

Реинтеграции детей придается большое значение в странах Евросоюза.

Под реинтеграцией понимается процесс, при котором ребенок, разлученный со своей семьей, передается обратно в семью для обеспечения защиты и заботы, при этом делается акцент не просто на физическом возвращении ребенка в семью, но и на формировании взаимопонимания и поддержки между вернувшимся ребенком и его семьей.

Реинтеграции детей придается большое значение в странах Евросоюза. Как изложено в Руководящих указаниях по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009), реинтеграция должна осуществляться в рамках тщательно оцененного, согласованного, продуманного и контролируемого процесса.

Для положительного эффекта потенциальной реинтеграции во время альтернативного размещения рекомендуется проводить работу с семьей и обеспечивать контакты ребенка с биологической семьей.

Изначально размещать изъятого ребенка рекомендуется по возможности ближе к месту обычного проживания для облегчения контактов с семьей, последующей реинтеграции и сведению к минимуму разрыва с культурной, социальной и образовательной средой.

Актуальные статистические данные по всем странам Европы отсутствуют, известно, что в 21 стране из 28-ми не ведется статистика по количеству успешных воссоединений семей  <*>.

На заметку
В Эстонии 10% детей, изъятых из семей в 2018 году, были возвращены домой в тот же год.
В Хорватии успешно вернулись в семьи 18% детей, в Германии — 53%, в Греции — 70%, в Андорре — 71%, в Португалии — более 90%.
В Австрии в 2018 году 60% из вернувшихся находились под опекой социальных служб менее 12 месяцев, а 10% — более 5 лет.
В Румынии в 2018 году в родные семьи вернулись около 4300 детей <*>.

Гейткипинг

Между профилактической работой и непосредственным альтернативным уходом согласно Руководящим указаниям по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009) должна быть создана система по первичному анализу обращений, оценке нуждаемости и выдаче разрешения на передачу ребенка на воспитание.

Гейткипинг (gate-keeping, контроль на входе) — это процесс оценки и планирования потребностей детей и обстоятельств, в которых они оказались, предшествующих приему в учреждение и способствующих их постепенному продвижению вперед: возврату в родные семьи, в форму замещающего воспитания в семейном окружении или переходу к некоторым формам самостоятельной жизни <*>.

Несмотря на то, что в Руководящих указаниях по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009) термин «гейткипинг» не используется, предполагается наличие систематической установленной процедуры, в рамках которой:

— на первом этапе выносится решение о том, нуждается ли ребенок в помещении в условия альтернативного ухода;

— затем ребенка и его семью направляют в органы, которые оказывают им социальную помощь и другие виды услуг;

— из имеющихся вариантов выбирается форма устройства, максимально соответствующая потребностям ребенка.

В литературе о соцобеспечении детей мало сведений о гейткипинге в тех странах Западной Европы, где существует традиция римского права (Италия, Испания, Франция). Во Франции и Бельгии делается акцент на профилактике изъятия детей за счет раннего вмешательства и помощи семье, иногда подкрепляемых судебными постановлениями об оказании помощи <*>.

Профилактика сиротства vs изъятие ребенка из-под опеки

Согласно Руководящим указаниям по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009) все решения, касающиеся альтернативного ухода, должны приниматься в результате комплексной оценки и с учетом ряда обстоятельств и правил  <*>.

Так, изъятие ребенка из-под опеки семьи должно рассматриваться как крайняя мера и быть, по возможности, временным. Финансовая и материальная нужда не может быть единственным основанием для изъятия ребенка из-под родительской опеки.

Положение изъятого ребенка должно регулярно пересматриваться на предмет возможности возвращения в биологическую (родительскую) семью <*>.

На заметку
Страны с малым количеством изъятий детей из семьи (менее 0,5% от всего детского населения): Андорра, Кипр, Эстония, Греция, Люксембург, Черногория, Норвегия, Сербия и Турция.
Страны со средним показателем количества изъятий (более 0,8% от всего детского населения): Австрия, Канада (страна-наблюдатель при Совете Европы и в ПАСЕ), Хорватия, Латвия, Испания, Швейцария, Швеция и Великобритания.
Страны, в которых более 1,66% от общего количества детей находятся под опекой вне родной семьи: Финляндия, Франция, Германия, Венгрия, Литва, Польша, Португалия, Румыния и Россия <*>.

Детям в возрасте до трех лет должен предоставляться уход в окружении на базе семьи. Использование учреждений интернатного типа должно быть ограничено теми случаями, когда это окружение является особенно подходящим, необходимым и конструктивным для конкретного ребенка и отвечает его наилучшим интересам.

Государство должно обеспечить проверку (не реже раза в три месяца) правильности предоставляемого ухода и обращения с ребенком, адекватности и необходимости его нахождения на попечении в данном месте, принимая во внимание личное развитие ребенка, изменения в его семейном окружении при полном участии ребенка и всех значимых в жизни ребенка лиц.

Правильность выбора вектора направленности на профилактику социального сиротства, а не на изъятие ребенка подтверждается данными пилотного проекта, проведенного в Молдове благотворительной компанией «Евричайлд» (Великобритания). Суть проекта следующая. Из 120 детей, запланированных на помещение в учреждение интернатного типа, 103 ребенка (85,8%) в результате осуществления проекта остались в биологической семье. При этом специалистами было установлено следующее. Семьи 21 ребенка нуждались только в консультации специалистов, 25 детей были удовлетворены теми путями разрешения кризисных ситуаций, которые им предложили специалисты, по 34 детям было решено предоставить альтернативную поддержку, в 40 случаях было рекомендовано оказание услуг по поддержке семьям и детям по месту жительства <*>.

Варианты альтернативного ухода

Согласно Руководящим указаниям по альтернативному уходу за детьми Генеральной Ассамблеи ООН (2009):

— ребенок никогда не должен оставаться без поддержки и защиты законного опекуна;

— ребенку должны быть обеспечен стабильный дом и удовлетворена потребность в безопасной и устойчивой связи с тем, кто обеспечивает уход за ним;

— живущие вместе братья и сестры не должны разлучаться;

— ребенку и его родителям, законным опекунам должна быть представлена полная информация об имеющихся вариантах альтернативного ухода <*>.

Формы альтернативного ухода исходя из обобщения опыта стран Евросоюза:

— помещение детей после изъятия к родственникам;

— помещение детей в патронатные (фостерные) семьи;

— помещение детей в детские учреждения;

— усыновление.

В отдельных странах применяются такие формы, как предоставление приюта («шелтерство») или самостоятельное проживание подростка.

Фостерные (патронатные) семьи рассматриваются как одна из приоритетных форм устройства детей. Fostercare (с англ. — патронатное воспитание) представляет собой форму ухода за детьми, нуждающимися в опеке, которые передаются для воспитания в приемную семью на платной основе.

В обязанности фостерной семьи входят воспитание ребенка в условиях семьи на основе договора, забота о детях, не связанных родственными отношениями с фостерными родителями.

На заметку
В фостерные семьи поступают 0,5% изъятых детей в Португалии, 10% — в Эстонии и более 50% — во Франции и Испании, 69% — в Норвегии и 75% — в Великобритании.
В детских учреждениях находятся 10% изъятых детей в Норвегии, Португалии и Великобритании, но более 50% — в Венгрии и Швеции <*>.

В завершение хотелось бы отметить, что развитие концепции прав человека привело к тому, что права детей выделены в отдельную категорию. Роль правительственных организаций на уровне Евросоюза и национальном уровне состоит в нормотворчестве и контроле за обеспечением соответствующих соглашений государств.

Проблема социального сиротства в странах Евросоюза присутствует и не является в целом острой, решается в комплексе с другими проблемами детей. В последнее время обострился вопрос изъятия детей из семей иммигрантов.

Основное внимание в странах Евросоюза уделяется именно профилактике социального сиротства.

Одна из тенденций в исследуемой области — замена пребывания детей в интернатных учреждениях на размещение в патронатные семьи. При этом конструктивная роль указанных учреждений в определенных случаях признается.