Сегодня прикладное значение правового мониторинга возрастает. Более того, он приобретает особую значимость в условиях интеграции, подразумевающих унификацию и гармонизацию национальных законодательств в рамках межгосударственных объединений, в том числе ЕАЭС. На протяжении последнего десятилетия почти все государства – члены ЕАЭС провели различные мероприятия по внедрению и совершенствованию института правового мониторинга, приняли НПА, регламентирующие его осуществление на национальном уровне.

Российская Федерация

НПА федерального уровня, регулирующим организацию и проведение правового мониторинга в РФ, является Указ от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (далее – Указ № 657), которым утверждено Положение с таким же названием (далее – Положение о мониторинге).

На заметку
Указ № 657 был принят во исполнение действовавших на тот момент Национального плана противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утв. Президентом от 31.07.2008 № Пр-1568, а также Указа от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы».

В развитие Указа № 657 была разработана Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства от 19.08.2011 № 694 (далее – Методика), приняты иные акты. Минюст подготовил Рекомендации по вопросам организации деятельности по мониторингу правоприменения, сбора информации и привлечения лиц и организаций к процессу мониторинга правоприменения. Кроме того, различные ведомства (госорганы и не только) приняли локальные акты, определяющие структурные подразделения и лиц, ответственных за проведение мониторинга, конкретные сроки его проведения, круг лиц и организаций, привлекаемых к мониторингу, а также особенности его проведения с учетом специфики деятельности соответствующего субъекта.

На заметку
Понятие мониторинга закреплено в п. 2 Положения о мониторинге. Это комплексная и плановая работа по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) НПА РФ.

В целом Положение о мониторинге определяет общий порядок его осуществления. В частности, оно закрепляет нормы:

— о планировании мониторинга, включая обязанности осуществляющих его субъектов;

— сроках предоставления информации, подготовки проекта и утверждения плана мониторинга;

— результатах мониторинга, сроках их подготовки и опубликования.

Проведение мониторинга возложено на федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ, которые проводят его в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым Правительством, а также по собственной инициативе. Результаты мониторинга направляются в Минюст. В итоге Минюст выполняет функции по координации мониторинга, его методическому обеспечению и оформлению результатов (ежегодного доклада). Отдельные мероприятия по проведению мониторинга законодательства и правоприменения возложены и на другие госорганы, их структурные подразделения. К мониторингу привлекаются различные институты гражданского общества.

В качестве объекта мониторинга анализируются и оцениваются законодательные и иные НПА, включая НПА Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, иных госорганов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальные правовые акты. С точки зрения широкого подхода, правоприменительная практика (практика реализации НПА) также выступает объектом мониторинга.

Детально порядок проведения мониторинга правоприменения регламентирован постановлением Правительства от 19.08.2011 № 694. Утвержденная им Методика устанавливает правила и определяет показатели проведения мониторинга. В частности, Методика предусматривает проведение текущего и оперативного мониторинга, перечисляет виды НПА, практика применения которых подлежит оценке и анализу, а также источники (виды) информации, используемые при осуществлении мониторинга.

Необходимо также отметить, что отдельные субъекты РФ определили у себя организационно-правовые основы проведения правового мониторинга еще до принятия общефедерального законодательства. Так, понятие и субъекты правового мониторинга были закреплены в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.06.2009 № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округ», Законе Липецкой области от 05.12.2008 № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области», Областном законе Ленинградской области от 21.12.2010 № 81-оз «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Ленинградской области», Законе Республики Татарстан от 03.07.2010 № 49-ЗPТ «О мониторинге законов Республики Татарстан», постановлении Правительства Москвы от 13.03.2007 № 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы» и др.

Вместе с тем практика институализации правового мониторинга в субъектах РФ различается. Несмотря на отмечаемую российскими представителями проблему оптимизации взаимодействия субъектов РФ и федерального центра в ходе создания единой системы российского законодательства, правовой мониторинг рассматривается в качестве важнейшего инструмента, позволяющего создать единое правовое пространство на территории РФ.

Республика Казахстан

Наряду с Россией Казахстан одним из первых в СНГ внедрил правовой мониторинг в деятельность госорганов. На законодательном уровне институт мониторинга впервые был закреплен в ранее действовавшем и уже утратившем силу Законе от 24.03.1998 № 213-I «О нормативных правовых актах». Особенности правотворческого и правоприменительного процесса, в том числе опыт проведения мониторинговых мероприятий, вызвали необходимость осуществления серьезного комплекса законодательных мер по дальнейшему совершенствованию мониторинга всей системы действующего законодательства Казахстана.

Сегодня правовой мониторинг в Казахстане проводится на основании Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, Закона от 06.04.2016 № 480-V «О правовых актах» (далее – Закон № 480-V) и постановления Правительства от 29.08.2016 № 486 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинга» (далее – постановление № 486).

Также ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан» в 2018 году разработал Методические рекомендации по оформлению нормативных правовых актов (юридическая техника), которые наряду с иными положениями включают порядок проведения анализа НПА и практики его применения.

На заметку
Определение мониторинга закреплено в ст. 1 Закона № 480-V. Под ним понимается система постоянного наблюдения, сбора, анализа информации о состоянии законодательства Казахстана и практике его применения, осуществляемая в соответствии со ст. 50, 51 Закона № 480-V. С учетом отсылочных норм мониторингу логично посвящена отдельная глава Закона № 480-V, в которой обозначены общие положения относительно правового мониторинга <*> и общественного мониторинга НПА <*>.

Госорганы проводят мониторинг НПА, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись либо относящихся к их компетенции. При проведении мониторинга они вправе привлекать в установленном порядке общественные, научные организации, граждан.

Детально порядок проведения правового мониторинга закреплен в Правилах проведения правового мониторинга, утв. постановлением № 486 (далее – Правила). Правила определяют:

— цель мониторинга;

— виды НПА, которые являются объектом мониторинга;

— субъектов мониторинга и этапы его проведения;

— источники информации, которые используются при проведении мониторинга госорганами;

— сроки, в течение которых анализируются результаты мониторинга;

— порядок представления и размещения итоговой информация по результатам мониторинга.

Мониторинг проводится с целью оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих ему, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права (недостатков норм права), а также выработки предложений по его совершенствованию <*>.

Объектом мониторинга являются практически все НПА (законы, нормативные правовые указы Президента, нормативные правовые постановления Правительства, акты центральных госорганов, акты органов местного государственного управления). Исключение составляют НПА, содержащие госсекреты и иную охраняемую законом тайну, а также имеющие пометки «Для служебного пользования», «Без опубликования в печати», «Не для печати».

В целях сбора, учета и хранения информации об НПА юридические службы госорганов ведут регистры НПА, подлежащих правовому мониторингу. Руководитель госоргана утверждает график проведения мониторинга (далее – график) на предстоящий календарный год. График предусматривает конкретные сроки проведения мониторинга, а также периодический возврат к НПА, в отношении которых он был проведен (каждые полгода, за исключением актов, принятых в этом полугодии).

Правовой мониторинг включает следующие этапы <*>:

1) сбор, обобщение и анализ информации относительно объекта мониторинга;

2) составление аналитической справки либо справки об отсутствии недостатков норм права;

3) разработку проектов НПА в случае выявления недостатков норм права;

4) заполнение результатов правового мониторинга по установленным формам.

Координатором мониторинговых мероприятий является Минюст. Он анализирует и обобщает сведения, представленные субъектами мониторинга, и направляет Правительству итоговую информацию с рекомендациями о принятии мер по повышению качества мониторинга. По итогам года Минюст размещает итоговую информацию о проведенном госорганами мониторинге на своем интернет-ресурсе.

Кыргызская Республика

В Кыргызстане институт правового мониторинга закреплен Законом от 20.07.2009 № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» (далее – Закон № 241). В соответствии со ст. 33-1 Закона № 241, появившейся в 2014 году, нормотворческие органы (должностные лица) на постоянной основе проводят мониторинг и оценку принятых ими НПА с целью выявления эффективности и результативности их действия. К мониторингу и оценке НПА привлекаются независимые эксперты и представители гражданского общества.

В Законе № 241 в самом общем виде закреплены только потенциальные субъекты правового мониторинга, его цель и то, что информация о мониторинге и оценке НПА, свидетельствующая о низкой эффективности и результативности их действия, является основанием для внесения изменений и дополнений в НПА либо принятия новых, более эффективно регулирующих данную сферу общественных отношений. Также ч. 4 ст. 33-1 Закона № 241 предусматривает, что мониторинг и оценка НПА осуществляются в порядке, установленном Правительством. Правительство постановлением от 23.03.2015 № 139 утвердило Порядок проведения мониторинга и оценки эффективности нормативных правовых актов Правительства Кыргызской Республики (далее – Порядок), который определяет правила осуществления мониторинга только НПА Правительства и никаких больше видов НПА.

На заметку
Соответствующим образом в п. 2 Порядка сформулировано и определение мониторинга. Под ним понимается систематический анализ и оценка эффективности НПА Правительства Кыргызстана, осуществляемые органами исполнительной власти.

Закономерно возникает вопрос о порядке проведения мониторинга в отношении иных видов НПА и иными (кроме Правительства) нормотворческими органами, который сегодня остается неурегулированным.

Действующий Порядок закрепляет объект, цели, принципы и задачи мониторинга, его виды (отраслевой и точечный), так называемые пути осуществления, показатели, по которым обобщается и анализируется информация о практике применения НПА, предусматривает планирование мониторинга, порядок оформления и опубликования отчета о его итогах.

Объектом мониторинга являются НПА Правительства или совокупность НПА, регулирующих определенную сферу общественных отношений <*>.

Мониторинг проводится в целях <*>:

— выявления противоречащих законодательству устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации;

— определения достаточности правового регулирования и выявления декларативных норм;

— устранения противоречий между НПА равной юридической силы, внутренних противоречий, а также пробелов в правовом регулировании;

— приведения в соответствие с вновь принятыми НПА, имеющими большую юридическую силу;

— предупреждения вынесения актов прокурорского реагирования на НПА, а также принятия решений судебными органами о признании НПА неконституционными, недействительными.

Основными задачами мониторинга являются <*>:

— отражение состояния НПА;

— изучение мнения госорганов, гражданского общества, юрлиц по вопросам актуальности, эффективности, исполнения и применения НПА;

— выявление НПА, требующих приведения в соответствие с законодательством, а также декларативных и устаревших норм права;

— выявление общественных отношений, требующих урегулирования НПА;

— разработка предложений по совершенствованию НПА.

Мониторинг осуществляется путем <*>:

— анализа НПА;

— аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о действии НПА;

— проведения опросов общественного мнения по поводу содержания и действия НПА;

— аналитического обобщения обращений граждан и юрлиц по вопросам, затрагивающим действие НПА;

— обмена информацией о действии НПА между госорганами.

Мониторинг проводится по плану, утверждаемому руководителем органа исполнительной власти, не реже одного раза в год <*>. Это позволяет сделать вывод о том, что, как и в Беларуси, централизованного планирования мониторинга в Кыргызстане на уровне всего государства не предусмотрено.

Итоги мониторинга оформляются отчетом, который утверждается решением органа исполнительной власти, проводившего мониторинг. Отчет содержит <*>:

— выводы о состоянии законодательства, регулирующего соответствующую сферу общественных отношений или конкретного НПА;

— заключение по результатам мониторинга с указанием факторов, снижающих эффективность НПА;

— предложения о внесении изменений и (или) дополнений, о признании утратившими силу (в случае необходимости) либо о принятии новых НПА.

Проекты НПА, разработанных по итогам мониторинга, вносятся на рассмотрение Межведомственной комиссии по инвентаризации НПА при Минюсте. При выявлении противоречащих, устаревших, коррупциогенных, декларативных и неэффективно реализуемых норм права, не относящихся к компетенции органа исполнительной власти, проводящего мониторинг, он направляет предложения в соответствующий уполномоченный орган и Минюст. Информация об итогах мониторинга публикуется на официальном сайте органа исполнительной власти и направляется в адрес Аппарата Правительства.

Таким образом, порядок проведения мониторинга в Кыргызстане по сравнению с другими государствами – участниками ЕАЭС носит наиболее обобщенный, схематичный характер и не содержит конкретных сроков и детализации стадий (этапов) проведения мониторинга.

Республика Беларусь

В Беларуси нормативное закрепление института правового мониторинга состоялось позднее, чем у остальных государств – членов ЕАЭС.

Принятие нового Закона от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон N 130-З) обусловило необходимость внедрения правового мониторинга в деятельность госорганов. Следует отметить, что до закрепления единообразного механизма правового мониторинга на законодательном уровне мониторинг правоприменительной практики в той или иной мере проводили практически все госорганы (организации). Однако часто такой анализ завершался оценками работы в рамках конкретного органа и не всегда принимались кардинальные шаги по совершенствованию законодательства и улучшению практики его применения, вследствие чего возникла потребность централизованного нормативного закрепления механизма правового мониторинга.

На заметку
Определение правового мониторинга и проводимые в его рамках мероприятия закреплены в п. 1 ст. 75 Закона № 130-З. Под правовым мониторингом понимается деятельность по систематическому анализу и оценке качества законодательства, практики правоприменения, эффективности правового регулирования общественных отношений. В этих целях проводятся публичные обсуждения, создаются рабочие группы, изучаются предложения госорганов и иных организаций, в том числе научных, общественных объединений, а также граждан, проводятся другие мероприятия.

В Законе № 130-З содержится только одна статья <*>, определяющая понятие, субъектов и общие вопросы правового мониторинга. В развитие ее положений и в целях реализации ст. 78 Закона № 130-З Совмин постановлением от 30.01.2019 № 65 утвердил Инструкцию о порядке проведения правового мониторинга (далее – Инструкция). Она уточняет субъектов (организаторов) мониторинга <*>, устанавливает цели, задачи и объекты мониторинга <*>, сроки и этапы его проведения <*>, общие показатели анализа НПА <*>, а также комплекс мер, принимаемых по результатам проведения мониторинга <*>.

Субъекты (организаторы) правового мониторинга проводят его в пределах своей компетенции <*>:

— нормотворческие органы (должностные лица) – в отношении НПА, принятых (изданных) ими;

— госорганы – в отношении НПА, регулирующих общественные отношения в сфере деятельности (отрасли), в которой они проводят государственную политику, осуществляют регулирование и управление;

— иные организации – в отношении НПА, разработку которых осуществляли данные организации.

К осуществлению правового мониторинга его организатором могут привлекаться представители иных госорганов (организаций), научных организаций, общественных объединений (союзов, ассоциаций общественных объединений), иные заинтересованные лица <*>.

При этом следует отметить, что орган, координирующий деятельность по проведению правового мониторинга, в том числе его планированию, в Беларуси не определен.

В отличие от иных государств – членов ЕАЭС в Беларуси организатор правового мониторинга до начала его проведения размещает на своем официальном сайте сообщение о проведении мониторинга в целях изучения предложений граждан, в том числе ИП, и юрлиц в отношении объекта мониторинга <*>.

Мониторинг проходит в несколько этапов: подготовительный, основной и заключительный <*>. По итогам мониторинга его организатор составляет справку о результатах проведения правового мониторинга. Она используется для дальнейшего совершенствования законодательства и практики правоприменения в соответствующей сфере общественных отношений <*>. Краткую обобщенную информацию о результатах мониторинга организатор размещает на своем официальном интернет-сайте <*>.

Вместо заключения

Таким образом, анализ законодательств государств – членов ЕАЭС в сфере правового мониторинга (как бы он ни назывался на национальном уровне) позволяет выделить ряд общих процедур, являющихся, по сути, элементами (стадиями) мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

В каждом государстве можно выделить наличие подготовительного, основного и заключительного этапов (стадий) проведения мониторинга, несмотря на то, что непосредственно в самих НПА, устанавливающих порядок проведения мониторинга, они могут непосредственно не обозначаться в качестве таковых.

Общими для всех государств – членов ЕАЭС являются:

— необходимость планирования мониторинга;

— определение в законодательстве целей (иногда задач), объекта и субъектов мониторинга;

— закрепление перечня источников информации, подлежащих оценке и анализу;

— регламентация оформления, опубликования и использования результатов мониторинга. Как правило (исключение составляет Казахстан), НПА, раскрывающие механизм правового мониторинга, содержат показатели, на основании которых должен оцениваться и анализироваться его объект.

Вместе с тем следует отметить и наличие отличительных особенностей при проведении правового мониторинга государствами – членами ЕАЭС. Так, отличия имеются в названии, структуре, уровне (юридической силе) НПА, устанавливающих и регламентирующих механизм мониторинга; формулировании объекта и субъектов, осуществляющих и координирующих деятельность по осуществлению мониторинга, перечня оцениваемых и анализируемых источников информации. В каждом государстве есть особенности при планировании, подготовке, оформлении, опубликовании и использовании результатов мониторинга.

Вместе с тем несмотря на некоторые терминологические различия, особенности методики проведения, правовой мониторинг является действенным механизмом совершенствования законодательства и правоприменительной практики, роль которого невозможно переоценить.