Множество вопросов у пользователей вызывает ситуация с нормативными правовыми актами (далее – НПА) в форме приказов, принимаемых (издаваемых) различными нормотворческими органами. Какие именно органы имеют право их принимать? Почему отсутствует определение приказа как НПА? Каковы правовой статус таких НПА и их место в иерархии НПА?
На некоторые вопросы постараемся ответить в этой статье.
НПА в форме приказа: кто вправе принимать?
C 01.02.2019 в нашей стране действует новый Закон «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 130-З), который изменил подходы к определению юридической силы некоторых видов НПА. В частности, в нем отсутствует определение приказа как самостоятельного вида НПА. Отсюда можно сделать вывод, что издание НПА в форме приказа, скорее, исключение из правила, чем правило. С учетом отсутствия определения приказа как одного из видов НПА существует точка зрения, что НПА в форме приказа вообще не издают. А если и издают, то в исключительных случаях.
Справочно
В прежнем законе, действовавшем до 01.02.2019, под приказом республиканского органа государственного управления понимался НПА функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере <*>.
С 01.02.2019 вышеназванные нормотворческие органы должны принимать свои НПА только в форме постановлений <*>. Никаких исключений из этого правила Закон № 130-З не содержит.
Тем не менее такой вид НПА, как приказ, не является редкостью для белорусского законодательства. Несмотря на отсутствие определения НПА в форме приказа, в Законе № 130-З некоторым нормотворческим органам по-прежнему делегировано право принятия НПА в форме приказов.
Так, Генеральный прокурор издает НПА в форме приказов <*>. Эта норма детализирована в Законе № 220-З. В частности, приказами Генпрокурора могут утверждаться положения и инструкции <*>.
Нормотворческие органы, подчиненные (подотчетные) Президенту, издают свои НПА в виде приказов в том случае, когда у них отсутствуют коллегии (коллегиальные органы) <*>. В качестве таких органов можно назвать нормотворческие органы, которые публикуют НПА в форме приказов в разд. 7 на сайте www.pravo.by.
Кроме того, Законом № 130-З установлено, что НПА иных нормотворческих органов (должностных лиц), которые не предусмотрены Законом № 130-З, принимаются (издаются) в пределах и порядке, предусмотренных соответствующими законодательными актами, с учетом положений Закона № 130-З <*>.
Таким образом, условно можно выделить три группы нормотворческих органов, которые вправе издавать НПА в форме приказов. Среди них можно назвать:
1) Генерального прокурора;
2) нормотворческие органы, подчиненные (подотчетные) Президенту, например Администрация Президента, Управление делами Президента, Белстат и др.;
3) иные нормотворческие органы (должностные лица), которые не предусмотрены Законом № 130-З. В числе таких органов можно назвать Бюро по транспортному страхованию, БРУСП «Белгосстрах».
И если с полномочиями первой группы (Генеральный прокурор) более или менее все понятно и сложностей не возникает, то появляются вопросы относительно второй и третьей групп, поскольку конкретный перечень таких органов в Законе № 130-З отсутствует.
Для того чтобы более полно охарактеризовать круг нормотворческих органов, имеющих право издавать НПА в форме приказов, рассмотрим критерии, которым они должны соответствовать.
Относительно второй группы (нормотворческие органы, подчиненные (подотчетные) Президенту) Закон № 130-З определяет два критерия, которым должен соответствовать нормотворческий орган, имеющий право издать НПА в форме приказа:
1. Подчиненность (подотчетность) Президенту Республики Беларусь.
2. Отсутствие коллегий (коллегиальных органов).
Из нормы, предоставляющей право издания НПА в форме приказов, следует, что для их принятия (издания) нормотворческий орган должен соответствовать двум критериям одновременно. При этом каждый из вышеназванных критериев имеет два варианта. Иными словами, должно быть одновременное сочетание одного критерия из первой группы и одного критерия из второй группы.
Относительно первого из критериев следует пояснить, что нормотворческий орган может быть либо подчинен, либо подотчетен Президенту. Относительно второго – в нормотворческом органе должна отсутствовать коллегия (коллегиальный орган управления).
Все возможные варианты сочетаний этих критериев можно представить в виде четырех пар:
подчиненность Президенту + отсутствие коллегии;
подчиненность Президенту + отсутствие коллегиальных органов;
подотчетность Президенту + отсутствие коллегии;
подотчетность Президенту + отсутствие коллегиальных органов.
Рассмотрим на примерах, как работают сочетания этих критериев.
Ситуация 1. Белстат подчиняется непосредственно Президенту, является республиканским органом государственного управления в области государственной статистики, проводит государственную политику в области государственной статистики, осуществляет регулирование и управление, а также координацию деятельности других государственных органов, иных организаций в этой области <*>. При этом в его составе имеется коллегия<*>.
Ситуация 2. Нацбанк подотчетен Президенту <*>. При этом органом управления Нацбанка является Правление Нацбанка – коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Нацбанка и осуществляющий руководство и управление им<*>.
Ситуация 3. Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (далее – ВАК) является подчиненным Президенту республиканским органом государственного управления, проводящим государственную политику и реализующим функцию государственного регулирования в области аттестации научных, в том числе научно-педагогических, работников высшей квалификации<*>. В составе ВАК имеется коллегия <*>.
Соответственно можно сделать общий вывод для трех вышеперечисленных ситуаций: ни Белстат, ни Нацбанк, ни ВАК с 01.02.2019 не вправе принимать НПА в форме приказов.
Однако это не означает, что они не вправе издавать приказы как таковые, например, в качестве ненормативных правовых актов. Такое право напрямую закреплено за некоторыми из них в НПА. Например, Председатель ВАК издает приказы по вопросам подготовки и аттестации научных работников <*>, другие приказы (по основной деятельности, по кадрам и т.д.) <*>.
Иными словами, приказы, издаваемые нормотворческими органами в рамках предоставленной компетенции, являются распорядительными документами <*>, а не НПА.
Можно предположить, что среди госорганов, подчиненных (подотчетных) Президенту, которые вправе принимать НПА в форме приказов, таковым является Оперативно-аналитический центр (далее – ОАЦ).
Об этом свидетельствуют следующие факты. ОАЦ непосредственно подчинен Президенту. Приказы ОАЦ публикуются в разд. 7 на официальном сайте www.pravo.by, который целевым образом предназначен для публикации правовых актов Администрации Президента, нормативных правовых актов КГК, Следственного комитета, Управления делами Президента, иных госорганов, непосредственно подчиненных (подотчетных) Президенту.
Во-вторых, приказы ОАЦ регистрируются в НРПА. Это обстоятельство также указывает на их обязательность к применению, ибо по общему правилу только НПА подлежат включению в НРПА <*>. Иными словами, приказы ОАЦ содержат правила поведения, обязательные к применению для неопределенного круга лиц, т.е. приказы ОАЦ являются НПА.
Справочно
В качестве примера такого НПА можно назвать приказ ОАЦ от 09.10.2019 № 336, который был зарегистрирован в НРПА 10.10.2019 за № 7/4372 и официально опубликован 12.10.2019 в разд. 7 на сайте www.pravo.by.
Вопросы принятия (издания) НПА в форме приказов иными нормотворческими органами рассмотрим далее.
Каков правовой статус приказов, издаваемых Белорусским бюро по транспортному страхованию
Закон № 130-З не содержит прямых правовых норм, регулирующих правоотношения для указанной ситуации. Для того чтобы ответить на этот вопрос, в первую очередь следует обратиться к уставным документам указанной организации.
Так, Белорусское бюро по транспортному страхованию (далее – Бюро) создано в соответствии с Указом от 19.02.1999 № 100 «О порядке и условиях проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в целях организации проведения в Республике Беларусь обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств <*>.
По своей организационно-правовой форме Бюро является республиканской ассоциацией, объединяющей страховые организации, которые проводят обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств <*>.
Органом управления Бюро является дирекция, возглавляемая генеральным директором, который назначается на должность и освобождается от должности Правительством. С генеральным директором контракт заключает Минфин <*>. Таким образом, в своем составе Бюро имеет как коллегиальный, так и единоличный органы управления.
Исходя из анализа вышеперечисленных норм следует, что республиканская ассоциация не является нормотворческим органом, подчиненным (подотчетным) Президенту. В ней также имеется коллегиальный орган управления – дирекция. На основании буквального прочтения нормы Закона № 130-З можно сделать вывод, что Бюро не вправе принимать НПА в форме приказов, поскольку оно не относится к тем категориям органов, которым предоставлено такое право в соответствии с Законом № 130-З.
При этом в период с 01.02.2019 по настоящее время в НРПА было зарегистрировано восемь приказов Бюро. Они также были опубликованы на официальном сайте www.pravo.by в разд. 10 «Иные правовые акты Республики Беларусь, являющиеся нормативными».
Справочно
В качестве примера такого НПА можно назвать приказ Бюро от 29.07.2019 № 27-од, который был зарегистрирован в НРПА 30.07.2019 за № 10/265 и официально опубликован 01.08.2019 в разд. 10 на сайте.
Единственным обоснованием этому может быть только то, что, принимая (издавая) НПА в форме приказов, Бюро действует не на основании Закона № 130-З, а в соответствии с Указом № 701, которым утвержден Устав Бюро <*>.
Бюро обладает <*> полномочиями по разработке и утверждению документов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, в том числе по согласованию с нижеперечисленными госорганами:
| Наименование госоргана | Наименование документов, разрабатываемых и утверждаемых Бюро |
| Минфин | Формы бланков страхового свидетельства, страхового полиса и страхового сертификата, правил проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств |
| Минфин и МВД | Формы бланка извещения о дорожно-транспортном происшествии и порядка его заполнения |
| Минтранс | Правила определения размера вреда, причиненного транспортному средству в результате дорожно-транспортного происшествия, для целей обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств |
| Минздрав и Минтруда | Правила определения размера вреда, причиненного жизни или здоровью потерпевшего в результате дорожно-транспортного происшествия, для целей обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств |
| Формы справки об осмотре транспортного средства для заключения договора комплексного внутреннего страхования | |
| МВД | Формы справки, выдаваемой по результатам разбирательства по дорожно-транспортному происшествию |
| Госкомимущество | Правила определения размера вреда, причиненного имуществу (за исключением транспортного средства) потерпевшего в результате дорожно-транспортного происшествия, для целей обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств |
Однако указаний, что нормативные документы, принимаемые (издаваемые) Бюро, должны быть оформлены в форме приказов, в Уставе Бюро нет. Термин «приказ» в Уставе не упоминается вовсе. Фактически негосударственной некоммерческой организации предоставлено право устанавливать общегосударственные обязательные правила поведения. Это не в полной мере согласуется с определением нормотворческого органа, данном в Законе № 130-З.
Справочно
Под нормотворческим органом (должностным лицом) понимается государственный орган (организация) (должностное лицо), уполномоченные Законом № 130-З и иными законодательными актами на принятие (издание) НПА <*>.
Подобные ситуации призвана урегулировать ст. 20 Закона № 130-З. Она предусматривает, что НПА нормотворческих органов (должностных лиц), которые прямо не перечислены в Законе № 130-З, должны приниматься (издаваться) по правилам, предусмотренным соответствующими законодательными актами, и с учетом отдельных положений Закона № 130-З <*>.
Иными словами, при подготовке НПА в форме приказа в Бюро должны руководствоваться теми же правилами, которые установлены для нормотворческих органов, подчиненных (подотчетных) Президенту, в которых есть коллегиальный орган управления. Следовательно, можно сделать вывод, что НПА, принимаемые Бюро, должны быть оформлены в форме постановлений, а не приказов.
