В практике экономических судов нередки случаи, когда белорусские субъекты хозяйствования обжалуют отказ территориальных органов МВД в продлении срока действия специального разрешения на право занятия трудовой деятельностью в Республике Беларусь в отношении иностранного гражданина, лица без гражданства (далее — специальное разрешение). Такие заявления суды рассматривают в порядке гл. 25 ХПК.

В соответствии со ст. 227 ХПК юридическое лицо, ИП вправе подать в суд заявление о признании недействительным ненормативного правового акта госоргана, который не соответствует законодательству и нарушает права и законные интересы этого лица, или обжаловать действия (бездействие) госоргана, органа местного управления и самоуправления либо должностного лица, если считают, что они нарушают права и законные интересы юридического лица, ИП.

Пункт 16.8 единого перечня административных процедур предусматривает однократное продление срока действия специального разрешения. Необходимые документы (заявление, копия документа для выезда за границу, документ, подтверждающий внесение платы) подаются в подразделение по гражданству и миграции ГУВД Мингорисполкома, УВД облисполкома и подлежат рассмотрению в пятидневный срок.

Предметом судебной оценки становится вопрос, закрепляет ли законодательство основания для отказа в совершении указанной процедуры. Рассмотрим ситуацию на примере из судебной практики.

ООО «А» обратилось в экономический суд с заявлением о признании незаконным отказа УВД в продлении срока действия специального разрешения в отношении гражданина Республики Узбекистан Х. Заявитель полагал, что отказ был незаконным и необоснованным. ООО «А» подало все необходимые документы и выполнило все требования законодательства для осуществления административной процедуры. По мнению заявителя, обжалуемые действия нарушили его право нанимателя на привлечение того или иного кандидата на определенную должность, а вследствие этого нарушили процесс хозяйственной деятельности общества.

Заинтересованное лицо в отзыве на заявление и в судебном заседании с доводами заявителя не согласилось. Экономический суд при рассмотрении дела установил следующие обстоятельства.

ООО «А» 11.06.2019 подало в УГиМ заявление о продлении срока действия специального разрешения в отношении гражданина Республики Узбекистан Х. в качестве помощника руководителя организации. К заявлению прилагалась копия паспорта Х., копия документа, подтверждающего уплату госпошлины, специальное разрешение. Согласно сведениям ЕГР Х. с 07.10.2018 был одним из участников ООО «А», зарегистрированного 25.04.2018.

В рамках проверочных мероприятий при рассмотрении заявления УГиМ направило запрос в территориальное управление ГУБОПиК МВД, чтобы установить обстоятельства, препятствующие выдаче (продлению) специального разрешения. В ответе с ограничительным грифом «Для служебного пользования» ГУБОПиК МВД на основании анализа оперативной информации указало на нецелесообразность продления Х. специального разрешения. В связи с указанным УГиМ отказало в однократном продлении срока действия специального разрешения и 25.06.2019 вынесло заключение об этом.

Заявитель 04.09.2019 подал административную жалобу в Департамент по гражданству и миграции (далее — ДГиМ), который оставил обжалованное административное решение без изменений.

В силу ст. 22 Закона о внешней трудовой миграции трудовая деятельность в Республике Беларусь осуществляется трудящимися-иммигрантами в соответствии с ее трудовым законодательством с учетом особенностей, установленных данным Законом и другими актами законодательства Республики Беларусь, в том числе международными договорами.

Полномочия ОВД в области внешней трудовой миграции закрепляет ст. 9 Закона о внешней трудовой миграции, которая разграничивает компетенцию между МВД и его структурными подразделениями: ДГиМ и подразделениями по гражданству и миграции. Так, ДГиМ, среди прочего, принимает меры по предотвращению и пресечению незаконной внешней трудовой миграции, выдает разрешения на привлечение иностранной рабочей силы, а УВД облисполкомов выдают специальные разрешения.

Одна из основных задач УГиМ в области внешней трудовой и вынужденной миграции — контроль за привлечением нанимателями Республики Беларусь для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих разрешения на постоянное проживание в Республике Беларусь, в том числе временно пребывающих или временно проживающих в Республике Беларусь. УГиМ в пределах своей компетенции принимает меры по предотвращению и пресечению незаконной внешней трудовой миграции.

Согласно ч. 2 и 4 ст. 23 Закона о внешней трудовой миграции трудящиеся-иммигранты осуществляют трудовую деятельность в Республике Беларусь при условии наличия специального разрешения и заключения трудового договора. В случае аннулирования специального разрешения трудовой договор с трудящимся-иммигрантом прекращается.

Порядок организации работы по выдаче специального разрешения, внесению в него изменений, однократному продлению срока его действия и аннулированию согласно ст. 29 Закона о внешней трудовой миграции определяет МВД по согласованию с Минтруда и соцзащиты. Согласованное с Минтруда и соцзащиты постановление N 173 утвердило Инструкцию, закрепившую такой порядок (далее — Инструкция). В соответствии с п. 17 Инструкции подразделение по гражданству и миграции при рассмотрении заявления об однократном продлении специального разрешения вправе:

— отказать в принятии заявления;

— выдать специальное разрешение (однократно продлить срок его действия, внести изменения);

— отказать в выдаче специального разрешения (в однократном продлении срока его действия, внесении изменений).

На основании изложенного заинтересованное лицо в пределах предоставленных законодательством Республики Беларусь полномочий обладало компетенцией на принятие решения об отказе в однократном продлении срока действия специального разрешения.

Согласно ч. 1, 7 ст. 29 Закона о внешней трудовой миграции специальное разрешение выдается нанимателю в отношении иностранца, не имеющего разрешения на постоянное проживание в Республике Беларусь. Срок действия специального разрешения можно однократно продлить по заявлению нанимателя Республики Беларусь.

В однократном продлении срока действия специального разрешения в отношении Х. заинтересованное лицо отказало на основании абз. 2 ч. 1 ст. 30 Закона о внешней трудовой миграции, о чем УГиМ вынесло заключение от 25.06.2019. Данное заключение соответствовало требованиям ст. 26 Закона об основах административных процедур. В нем указывались все необходимые согласно п. 2 ст. 26 Закона об основах административных процедур реквизиты, в том числе правовые основания принятого административного решения. В частности, согласно абз. 2 ч. 1 ст. 30 Закона о внешней трудовой миграции в однократном продлении срока действия специального разрешения может быть отказано в интересах национальной безопасности Республики Беларусь, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод граждан Республики Беларусь и других лиц.

По мнению заявителя, ст. 30 Закона о внешней трудовой миграции не предусматривает оснований для отказа в продлении срока действия специального разрешения, а лишь закрепляет основания для отказа в его выдаче. Этот довод суд признал несостоятельным. Под выдачей специального разрешения ч. 2 ст. 29 Закона о внешней трудовой миграции рассматривает порядок организации работы как по выдаче специального разрешения, внесению в него изменений, так и по однократному продлению срока его действия. Соответственно, предусмотренные ст. 30 Закона о внешней трудовой миграции основания для отказа в выдаче специального разрешения распространяются и на отказ в продлении срока его действия.

Единый перечень административных процедур, на который ссылался заявитель, не устанавливает порядка их осуществления, а только их перечень, сроки осуществления (проведения), перечень документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами в уполномоченный орган для осуществления административной процедуры, в орган, уполномоченный на ее осуществление, срок действия выдаваемых справок или других документов, а также размер платы, взимаемой при осуществлении административной процедуры.

Действия работников уполномоченного органа (в анализируемом случае в соответствии с единым перечнем административных процедур это УГиМ) при рассмотрении заявления регламентирует ст. 20 Закона об основах административных процедур. В частности, при рассмотрении заявления заинтересованного лица работники уполномоченного органа направляют запросы в другие госорганы, иные организации.

В силу абз. 4 п. 1 ст. 21 Закона об основах административных процедур документы и (или) сведения, необходимые для административной процедуры, не включенные в перечни документов и (или) сведений, представляемых заинтересованными лицами, уполномоченный орган может получить посредством направления запросов. В связи с этим был несостоятельным довод заявителя, согласно которому УГиМ не имело права направлять запросы и проверять другую информацию.

На основании ст. 25 Закона об основах административных процедур уполномоченный орган отказывает в осуществлении административной процедуры в том числе в иных случаях, предусмотренных законодательными актами и постановлениями Совмина. К иным случаям, на что указывается в абз. 4 ст. 25 Закона об основах административных процедур, относятся в том числе перечисленные в ст. 30 Закона о внешней трудовой миграции обстоятельства (в интересах национальной безопасности Республики Беларусь, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод граждан Республики Беларусь и других лиц).

Помимо Закона о внешней трудовой миграции, полномочия ДГиМ в области внешней трудовой миграции определяет Положение о ДГиМ. Согласно данному Положению ДГиМ, кроме прочего, осуществляет методическое и организационное руководство подразделениями по гражданству и миграции ГУВД Мингорисполкома, УВД облисполкомов, управлений, ОВД городских, районных исполкомов (местных администраций), а также контроль за их деятельностью <*>.

В соответствии с предоставленными полномочиями ДГиМ вправе издавать и направлять в подчиненные подразделения обязательные для исполнения указания и поручения, касающиеся принятия мер по предотвращению и пресечению незаконной внешней трудовой миграции. Исходя из абз. 6 п. 1 ст. 20 и абз. 4 п. 1 ст. 21 Закона об основах административных процедур, УГиМ направило запрос в территориальный орган ГУБОПиК МВД при выполнении административной процедуры по заявлению ООО «А» об однократном продлении срока действия специального разрешения.

В силу ст. 5 Закона о борьбе с организованной преступностью одно из направлений этой борьбы — предупреждение, выявление и пресечение преступной деятельности организованных групп и преступных организаций (их участников), занимающихся незаконной миграцией. Как предусматривает п. 1 Положения о ГУБОПиК МВД, утвержденного приказом МВД от 31.12.2015 N 388, ГУБОПиК МВД является специальным подразделением по борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Согласно п. 11 данного Положения одна из основных задач ГУБОПиК МВД — координация деятельности подразделений МВД по наиболее актуальным проблемам борьбы с организованной преступностью, разработка и реализация в пределах компетенции, в том числе во взаимодействии с другими подразделениями МВД и территориальными ОВД, необходимых мер, включая установление и ликвидацию каналов незаконной миграции, а также выявление и пресечение иных преступлений, совершаемых членами организованных групп.

ГУБОПиК МВД является оперативным подразделением МВД, наделенным правом на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Согласно ст. 1 Закона об оперативно-розыскной деятельности это деятельность, осуществляемая в соответствии с данным Законом госорганами с соблюдением конспирации, проведением оперативно-розыскных мероприятий гласно и негласно, направленная на защиту жизни, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав и законных интересов организаций, собственности от преступных посягательств, обеспечение безопасности общества и государства.

В силу ст. 3 указанного Закона первая задача оперативно-розыскной деятельности — сбор сведений о событиях и действиях, создающих угрозу национальной безопасности Республики Беларусь. Положения ч. 1 ст. 15 Закона об оперативно-розыскной деятельности наделяют органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, правом использовать сведения, полученные при ее осуществлении, согласно этому Закону и иным актам законодательства.

В отличие от УГиМ, ГУБОПиК МВД получает сведения при осуществлении им оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим довод заявителя об отсутствии у территориального органа ГУБОПиК МВД компетенции для информирования УГиМ по запросу о наличии обстоятельств, препятствующих выдаче (продлению) специального разрешения, был несостоятельным.

В полученном из территориального органа ГУБОПиК МВД ответе от 18.06.2019 указывалось на нецелесообразность продления специального разрешения иностранному гражданину Х. Поэтому УГиМ в пределах предоставленных полномочий отказал в осуществлении административной процедуры <*>, не продлив срока действия специального разрешения.

Отказ в однократном продлении срока действия специального разрешения был правом заинтересованного лица и относился к реализации полномочия, закрепленного ч. 1 ст. 30 Закона о внешней трудовой миграции и п. 17 Инструкции. Заинтересованное лицо в соответствии с предоставленной компетенцией и полученной информацией реализовало право на отказ в однократном продлении срока действия специального разрешения. Продление срока действия специального разрешения не является безусловной обязанностью заинтересованного лица, как необоснованно полагал заявитель.

Как указывается в решении Конституционного Суда N Р-1021/2015, законодательные положения, предусматривающие дополнительные основания для отказа в выдаче специального разрешения, его аннулировании, представляют собой специфический механизм предотвращения угрозы национальной безопасности и борьбы с незаконной миграцией, социально оправданны и допустимы, отвечают принципу пропорциональности, обеспечивают соразмерность этих ограничений интересам защиты конституционных ценностей, поскольку не лишают нанимателя права осуществлять свою деятельность в порядке и на условиях, предусмотренных Законом N 353-З.

Нарушений законодательства в действиях УВД экономический суд не нашел, в связи с этим в удовлетворении иска отказал. Заявитель обжаловал данное решение, однако суды апелляционной и кассационной инстанции оставили его без изменений.