Экологическую политику государства определяет в том числе национальное законодательство, призванное обеспечить право граждан на благоприятную окружающую среду. Сегодня в Республике Беларусь сформирована достаточно развитая система законодательства в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Остановимся подробнее на особенностях, которые необходимо учитывать при проведении правового мониторинга многочисленных НПА, регламентирующих общественные отношения в экологической сфере.

1. Специфика и объем экологического законодательства

В правовой системе Республики Беларусь отрасль права, регулирующая отношения в области окружающей среды, называется экологическим правом, а отрасль законодательства определена как законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, о ядерной и радиационной безопасности (позиция 11 Единого правового классификатора)<1>. В юридической литературе в качестве названной отрасли законодательства используется термин «экологическое законодательство», а применительно к части о рациональном использовании природных ресурсов — «природоресурсное законодательство».

———————————

<1> Ранее указанная отрасль законодательства именовалась как законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов. В связи с изданием Указа N 137 позиция 11 Единого правового классификатора была дополнена словами «о ядерной и радиационной безопасности».

Круг регулируемых экологическим законодательством общественных отношений достаточно обширен, поскольку очерчен сферой «окружающая среда», а отношения, входящие в его предмет, имеют двойственный природоресурсный и природоохранный характер. В результате необходимо отметить, что законодательство об охране окружающей среды и о рациональном использовании природных ресурсов, о ядерной и радиационной безопасности является отраслью законодательства, содержащей самостоятельные правовые части (подотрасли, институты). В соответствии с Единым правовым классификатором в него включено:

— законодательство об охране окружающей среды (позиция 11.01);

— законодательство об охране и использовании земель (позиция 11.02);

— законодательство о геодезической и картографической деятельности (позиция 11.03);

— законодательство об охране и использовании недр (позиция 11.04);

— законодательство об использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов (позиция 11.05);

— законодательство об охране и использовании вод (позиция 11.06);

— законодательство об охране и использовании животного мира (позиция 11.07);

— законодательство об охране и использовании растительного мира (позиция 11.08);

— законодательство об охране атмосферного воздуха (позиция 11.09);

— законодательство о ядерной и радиационной безопасности (позиция 11.10);

— иные вопросы законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, о ядерной и радиационной безопасности (позиция 11.19.00).

Каждую из названных подотраслей экологического законодательства, как правило, возглавляет соответствующий законодательный акт: Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон о растительном мире, Закон о животном мире, Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране озонового слоя, Закон о радиационной безопасности и др. В целом правовые основы охраны окружающей среды, природопользования, сохранения и восстановления биологического разнообразия, природных ресурсов и объектов закреплены в Законе N 1982-XII, положения которого направлены также на обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду.

Законодательство об охране окружающей среды основывается на Конституции и состоит из Закона N 1982-XII, актов законодательства об особо охраняемых природных территориях, о гидрометеорологической деятельности, об охране озонового слоя, об обращении с отходами, об охране и использовании торфяников, а также в области государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду и иных актов законодательства, содержащих нормы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и природопользования (ч. 1 ст. 2 Закона N 1982-XII). Правовой режим природных ресурсов и других компонентов природной среды регулируется законодательством об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено законодательством об охране и использовании земель, вод, лесов, недр, животного и растительного мира, иным законодательством (ч. 2 ст. 2 Закона N 1982-XII).

В связи с этим в системе экологического законодательства выделяют несколько уровней (групп) источников. Первый уровень составляют НПА обозначенных выше подотраслей (институтов), которые включают нормы, регулирующие экологические отношения, являющиеся основополагающими, базовыми, императивными (они устанавливаются актами экологического и природоресурсного законодательства). В соответствии с ними формулируются так называемые экологизированные нормы, условно относящиеся ко второму уровню источников, и регулирующие экологические отношения в рамках смежных гражданских, уголовных, административных и иных отношений, устанавливаемые в актах соответствующих отраслей права или законодательства. Для обеспечения гармоничного развития права последние нормы не могут и не должны противоречить духу и букве норм экологического и природоресурсного права, в том числе их принципам.

Таким образом, особенности нормативного правового массива, регламентирующего экологические отношения, заключаются в том, что:

1) значительная часть экологических норм содержится в кодифицированных НПА, при том что сама отрасль не кодифицирована;

2) нормы, на основании которых регулируются экологические отношения, содержатся также в источниках иных отраслей права и составляют так называемые экологизированные нормы;

3) в числе источников экологического права значительное место занимают международно-правовые акты.

Достаточно объемный массив экологического законодательства может порождать ряд проблем при реализации его норм на практике, связанных в том числе с несогласованностью, правовой неопределенностью, противоречивостью правового регулирования.

Однако правовые технологии тоже не стоят на месте. Они появляются, развиваются и внедряются в нормотворческую и правоприменительную деятельность с целью совершенствования законодательства, устранения его недостатков, обеспечения эффективности правового регулирования общественных отношений.

В качестве одной из юридических технологий, способствующих совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, является правовой мониторинг. Это относительно новый для Республики Беларусь механизм, который на законодательном уровне был закреплен в 2018 г. в Законе N 130-З. В соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 75 Закона N 130-З нормотворческие органы (должностные лица), а также иные уполномоченные госорганы (организации) в пределах своей компетенции осуществляют правовой мониторинг. В свою очередь, под правовым мониторингом понимается деятельность по систематическому анализу и оценке качества законодательства, практики правоприменения, эффективности правового регулирования общественных отношений. По результатам правового мониторинга подготавливаются предложения о совершенствовании законодательства и практики правоприменения, разрабатываются проекты НПА, принимаются меры по их надлежащей реализации. Более детально отношения по организации и проведению правового мониторинга регулируются Инструкцией N 65.

Правовой мониторинг проводится для решения таких задач, как (ч. 3 п. 1 Инструкции N 65):

— оценка эффективности норм законодательства;

— выявление и анализ недостатков правового регулирования общественных отношений, их причин, а также последствий, возникших в процессе применения НПА;

— выработка предложений о совершенствовании законодательства и практики правоприменения, принятии мер по надлежащей реализации НПА.

Таким образом, качественному и эффективному правовому регулированию экологических отношений может способствовать правовой мониторинг. Вместе с тем, учитывая специфику и объем экологического законодательства, следует отметить особенности, которые необходимо учитывать при проведении правового мониторинга НПА, входящих в систему экологического законодательства.

2. Объект(ы) правового мониторинга

По общему правилу объект правового мониторинга — это принятый (изданный) и вступивший в силу НПА (его отдельные положения) (п. 2 Инструкции N 65). Руководствуясь данным правилом, можно, конечно, проводить правовой мониторинг в отношении каждого отдельно взятого НПА, входящего в систему экологического законодательства. При этом необходимо понимать, что на это могут уйти годы.

По нашему мнению, именно комплексный (а не разрозненный) анализ если не всей системы экологического законодательства, то хотя бы отдельно взятых его институтов или подотраслей будет способствовать более эффективному и системному совершенствованию правового регулирования целого блока экологических отношений. Однако здесь можно столкнуться с другой проблемой — трудностями в части определения объекта правового мониторинга. Это связано с комплексным и разноуровневым характером экологического права (законодательства) и тем, что в его предмет входят общественные отношения, которые, являясь экологическими по содержанию (возникают по поводу окружающей среды), по правовой форме могут быть отнесены к иным правовым отраслям: конституционному праву (например, конституционные права граждан в области охраны окружающей среды); гражданскому (например, право собственности на природные ресурсы, а также иные частно-правовые формы их использования — аренда, сервитут, концессия; возмещение вреда, причиненного вредным воздействием на окружающую среду), финансовому (финансирование природоохранных мероприятий), налоговому (экологическое налогообложение), административному и уголовному (применение мер ответственности за нарушение экологического законодательства) и т.д.

В связи с этим субъектам, осуществляющим правовой мониторинг, необходимо принять оптимальное решение, касающееся выбора того или тех НПА, в отношении которого или которых необходимо проводить правовой мониторинг в первоочередном порядке.

Полагаем, что на начальном этапе можно было бы определиться с наиболее приоритетными направлениями экологических отношений (институтов) для проведения правового мониторинга регулирующих их НПА, постепенно расширяя объект правового мониторинга и затрагивая смежные и взаимосвязанные сферы (институты) в дальнейшем. И здесь на помощь может прийти планирование мониторинговой деятельности (желательно долгосрочное — на 3 — 5 лет).

Кроме того, при выборе объекта правового мониторинга следует руководствоваться п. 5 Инструкции N 65, в соответствии с которым объект правового мониторинга определяет его организатор с учетом целесообразности и первоочередности решения проблем правового регулирования общественных отношений и практики правоприменения в случаях:

— частых корректировок НПА;

— наличия информации об отсутствии единообразной практики применения НПА;

— иных проблем правоприменения, обусловленных в том числе пробелами, коллизиями и иной правовой неопределенностью.

3. Субъекты (организаторы) правового мониторинга

Правовой мониторинг осуществляют нормотворческие органы (должностные лица) в отношении принятых (изданных) ими НПА (ч. 1 п. 3 Инструкции N 65). В то же время госорганы проводят правовой мониторинг в отношении НПА, регулирующих общественные отношения в сфере деятельности (отрасли), в которой данные госорганы проводят государственную политику, регулирование и управление, а иные госорганизации — в отношении НПА, которые они разрабатывали (ч. 2 п. 3 Инструкции N 65). Следует обратить внимание на то, что нормотворческим органом и органом, осуществляющим разработку НПА, могут быть разные субъекты. При этом указанные уполномоченные госорганы (организации) проводят правовой мониторинг в пределах своей компетенции. Перечисленные субъекты именуются в Инструкции N 65 организаторами правового мониторинга.

Анализ экологического законодательства показал, что в качестве организаторов правового мониторинга экологического законодательства может выступать очень широкий круг субъектов. В частности, субъектами отношений в области охраны окружающей среды являются (ч. 1 ст. 6 Закона N 1982-XII):

— Президент, Совмин, специально уполномоченные республиканские органы госуправления в области охраны окружающей среды, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, а также иные госорганы, органы территориального общественного самоуправления в пределах их компетенции;

— общественные объединения, иные юрлица, а также граждане Республики Беларусь, в том числе ИП.

Вместе с тем госуправление в области охраны окружающей среды осуществляют Президент, Совмин, Минприроды и его территориальные органы, иные специально уполномоченные республиканские органы госуправления и их территориальные органы, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах их компетенции. К специально уполномоченным республиканским органам госуправления относятся Минприроды, Минздрав, МЧС, Минлесхоз, Госкомимущество и иные республиканские органы госуправления в соответствии с законодательством (ст. 8 Закона N 1982-XII).

Таким образом, проводить правовой мониторинг экологического законодательства может достаточно большое количество госорганов. Проблемой в данном случае может выступать отсутствие налаженного взаимодействия и скоординированной деятельности различных органов (должностных лиц), осуществляющих правовой мониторинг в отношении отдельных объектов (подотраслей, институтов экологического законодательства).

Как и в определении объекта, при закреплении ответственных за проведение правового мониторинга субъектов также не все однозначно. Вследствие отсутствия на республиканском уровне координатора (ответственного организатора) правового мониторинга экологического законодательства гипотетически можно столкнуться со следующей ситуацией. С одной стороны, в отношении одного и того же НПА (одной и той же группы НПА) может быть проведен правовой мониторинг различными «ответственными за управление в области природопользования и охраны окружающей среды органами», по результатам которого они могут прийти к различным выводам. С другой стороны (что более негативно может сказаться на эффективности правового регулирования), в отношении ряда актов правовой мониторинг вообще может быть не проведен, и сфера регулируемых ими экологических отношений так и останется без внимания и совершенствования. Полагаем, что Минприроды может выступать в качестве органа, координирующего правовой мониторинг экологического законодательства и, соответственно, аккумулирующего информацию о результатах его проведения, которая должна использоваться для дальнейшего совершенствования законодательства и практики правоприменения в экологической сфере.

В качестве особенностей правового мониторинга экологического законодательства следует отметить также мероприятия, которые реализуются в ходе правового мониторинга (п. 10 Инструкции N 65), показатели правового мониторинга (п. 11 Инструкции N 65), перечень источников информации, необходимых для его проведения (п. 12 Инструкции N 65).

Подлежащая анализу информация, мероприятия, специальные показатели анализа НПА и иные особенности проведения правового мониторинга определяются в каждом конкретном случае организатором с учетом специфики правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений (п. 13 Инструкции N 65).

Считаем, что для полноты картины при проведении правового мониторинга экологического законодательства наряду с перечисленными в п. 12 Инструкции N 65 источниками информации целесообразно использовать данные мониторинга окружающей среды (экологического мониторинга). Это будет способствовать пониманию, каким образом и в каком направлении можно и необходимо совершенствовать правовое регулирование экологической сферы.

Таким образом, при проведении правового мониторинга экологического законодательства следует учитывать особенности, связанные с определением его объекта; субъектов (организаторов), принимая во внимание необходимость их скоординированной и взаимосвязанной деятельности; мероприятий; показателей, по которым правовой мониторинг должен осуществляться; источников информации, подлежащих анализу при проведении правового мониторинга; результатов правового мониторинга и степени их учета в нормотворческой деятельности при разработке госпрограмм, содержащих положения о подготовке проектов НПА, формировании ежегодных планов подготовки законопроектов, подготовке проектов (в том числе концепций) НПА.

Полагаем, что все это будет способствовать более качественному и эффективному регулированию экологических отношений и сможет привести к разумному и гармоничному использованию природных даров и эффективной охране окружающей среды.

Читайте этот материал в ilex >>*
*по ссылке Вы попадете в платный контент сервиса ilex