Цели, сферы применения, подходы к определению

Цель правового мониторинга видится в определении степени эффективности нормотворчества и правоприменительной деятельности с точки зрения их соответствия  потребностям правового регулирования общественных отношений и достижения планируемого результата. Благодаря правовому мониторингу возможно:
— выявлять потребности общества и государства в новом законодательстве;
— демонстрировать негативные и позитивные факторы влияния на законодательство;
— соотносить законодательство и правоприменительную практику с социально-экономическими условиями развития общества;
— выявлять уровень обеспеченности прав и свобод граждан и т.д.

В настоящее время сферы применения мониторинга различны. Осталось мало областей, в которых в той или иной мере он не используется. Многочисленные системы мониторинга обладают некоторыми общими характеристиками, что дает возможность говорить о нем как о целостном самостоятельном научно-практическом феномене. Анализ работ и НПА, посвященных мониторингу в различных сферах, показал, что в большинстве случаев он определяется с позиций систематического отслеживания различных параметров объектов наблюдения в динамике для выявления их трансформаций. В самом общем виде  мониторинг представляет собой систематический сбор и обработку информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решений, а также для информирования общественности в качестве инструмента обратной связи в целях реализации проектов, оценки стратегий или выработки политики в той или иной сфере жизнедеятельности. В результате ключевыми определяющими любого мониторингового процесса являются наблюдение, оценка, анализ и прогноз.

При выборе понятия и определении содержания правового мониторинга, которое наиболее полно отражало бы сущность мониторинговой деятельности в правовой сфере, в последние годы не прекращаются дискуссии, в связи с чем сегодня отсутствует единый подход к определению правового мониторинга. Более того, даже в терминологии наблюдается разнообразие: наряду с правовым мониторингом употребляются такие понятия, как «мониторинг правового пространства», «мониторинг правового поля», «мониторинг закона», «мониторинг нормативных актов», «мониторинг законодательства и правоприменительной практики», «мониторинг правоприменения» и др.

Несмотря на различные подходы к определению, объектам, субъектам правового мониторинга, статусу его результатов, подавляющее большинство специалистов заявляют о чрезвычайной важности и необходимости внедрения данного института для формирования целостной системы законодательства, соответствующей развивающимся общественным потребностям.

Формирование правовой основы

В Беларуси уже неоднократно обосновывалась необходимость внедрения института правового мониторинга. Со стороны и Главы государства, и высших органов государственной власти не раз обращалось внимание на то, что субъекты нормотворческой деятельности должны проводить анализ последствий принятия тех или иных решений в целях повышения эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности, обеспечения надлежащего качества НПА и их реализации. Соответствующие предложения содержатся и в отдельных решениях Конституционного Суда, в рамках которых сделан вывод о том, что внедрение правового мониторинга должно стать одним из наиболее важных действенных способов определения эффективности правового регулирования общественных отношений.

К настоящему времени правовой мониторинг приобрел определенную значимость во многих странах, включая Россию, Казахстан, Армению и другие государства. Однако в Беларуси правовая основа его осуществления находится еще на стадии формирования, несмотря на то, что сегодня правовой мониторинг наконец нашел свое закрепление в новом Законе № 130-З.

Справочно
Закон № 130-З вступает в силу 01.02.2019, за исключением ст. 78 и 79, вступивших в силу после официального опубликования (опубликован на Национальном правовом Интернет-портале 31.07.2018).

Под правовым мониторингом понимается деятельность по систематическому анализу и оценке качества законодательства, практики правоприменения, эффективности правового регулирования общественных отношений, осуществляемая нормотворческими органами (должностными лицами), а также иными уполномоченными госорганами (организациями) в пределах своей компетенции <*>.

В целях осуществления правового мониторинга указанные органы могут проводить публичные обсуждения, создавать рабочие группы (в том числе межведомственные), изучать предложения госорганов и иных организаций (в том числе научных), общественных объединений, а также граждан по совершенствованию законодательства и практики правоприменения, анализировать информацию, содержащуюся в СМИ, обзорах практики применения законодательства, обмениваться данными с заинтересованными госорганами и иными организациями.
По результатам правового мониторинга готовятся предложения о совершенствовании законодательства и правоприменительной практики, разрабатываются проекты НПА и принимаются меры по надлежащей реализации НПА <*>.

Следует отметить, что практически все обозначенные выше мероприятия не являются новыми для нормотворческих и иных госорганов (организаций). Несмотря на то что ранее формально эти мероприятия напрямую не связывались непосредственно с институтом правового мониторинга, тем не менее отдельные его формы и элементы присутствовали и присутствуют в рамках нормотворческой деятельности. В частности, речь идет о планировании нормотворческой деятельности, контроле за реализацией госпрограмм и планов подготовки проектов НПА, обязательных юридической и криминологической экспертизах проектов НПА и (или) уже принятых (изданных) НПА, прогнозировании финансово-экономических и иных последствий принятия НПА. В системе белорусского нормотворчества имеет место открытое и доступное обсуждение некоторых наиболее значимых проектов НПА. Так, например, госорганы принимают замечания и предложения к текстам разрабатываемых проектов НПА, размещенным на их официальных сайтах, от любого заинтересованного лица.

Новое законодательство, включая те акты, которые в перспективе планируется принять, должно быть направлено на упорядочение этой деятельности и установление единых подходов к организации и проведению правового мониторинга в Республике Беларусь.

Дальнейшая детализация процедур

С учетом приведенного в Законе № 130-З понятия мониторинга, его правовой сущности и основных составляющих следует констатировать, что при определении возможных форм проведения правового мониторинга на законодательном уровне не устанавливается детальный порядок его осуществления,  в том числе:
— объект(ы) правового мониторинга;
— субъекты, включая определение госоргана (организации), ответственного за решение вопросов, связанных с проведением мониторинга;
— стадии (элементы) правового мониторинга;
— источники информации, подлежащие анализу и оценке;
— статус результатов.

Принимая во внимание, что на уровне закона прописывать все детали, связанные с проведением правового мониторинга, нецелесообразно, методическое обеспечение проведения правового мониторинга будет осуществлять Совмин совместно с НЦЗПИ <*>. В частности, Совмину поручено утвердить Инструкцию о порядке проведения правового мониторинга (далее – Инструкция) <*>. Проект Инструкции уже подготовлен и находится на завершающих стадиях нормотворческого процесса.

Принятие Закона № 130-З и Инструкции влечет необходимость корректировки действующих НПА, закрепляющих компетенцию соответствующих госорганов (субъектов), уполномоченных осуществлять правовой мониторинг (отдельные его стадии) с целью приведения этих актов в соответствие с Законом № 130-З и Инструкцией. Кроме того, полагаем, что дальнейшее нормативное регулирование института правового мониторинга в Беларуси будет развиваться на уровне ЛНПА, детально закрепляющих порядок осуществления мониторинговых мероприятий с учетом особенностей компетенции соответствующих органов и их должностных лиц. В данном случае важно, чтобы это была единая для всех субъектов методика, содержащая по возможности единообразные требования и критерии проведения правового мониторинга.

В качестве заключения

Сегодня главное назначение правового мониторинга заключается:
— в оценке эффективности правового регулирования общественных отношений;
— выявлении и анализе недостатков такого регулирования, их причин, а также последствий, которые возникли в процессе применения НПА;
— выработке предложений о совершенствовании законодательства и практики правоприменения, принятии мер по надлежащей реализации НПА.

Главная цель правового мониторинга – оптимизация правовой системы. Он служит связующим звеном между подсистемами в государственном управлении и позволяет координировать разновекторный характер нормотворческой и правоприменительной деятельности. Как следствие, правовой мониторинг, являясь сложным и многоаспектным явлением, выступает инструментом, который не только обеспечивает качественное осуществление и совершенствование нормотворчества и правоприменения, но и способствует гибкому реагированию на развитие социально-экономических, политических и иных условий.